Familjeliv eller flyktingfördelning? – Om MiÖD, Dublinförordningen och rätten till ett effektivt rättsmedel

GÄSTBLOGG

Karin Åberg är doktorand i internationell rätt vid Göteborgs Universitet och forskar på hur europeisk migrationsrätt samspelar med nationell säkerhet och humanitära värderingar. Hon är även samarbetsjurist i Sverige till den tyska organisationen Equal Rights Beyond Borders, som ger juridisk rådgivning och företräder flyktingar i Aten och på Chios. Via Equal Rights Beyond Border var Karin Åberg ombud i fallet MIG 2020:4.

I efterdyningarna av den så kallade ’flyktingkrisen’ 2015 introducerade EU-kommissionen ett flertal nya lagstiftningar och arbetssätt som syftade till att stävja situationen och förhindra dess upprepning. Vissa av dessa var specifikt inriktade på att stoppa asylsökande från att resa vidare inom Europa, förbi de länder de först anlände till. Till exempel introducerades s k ’hotspots’, en geografisk begränsning på vissa grekiska och italienska öar som innebar att de asylsökande inte får resa vidare till fastlandet.[1] Istället ska som huvudregel hela asylprocessen genomföras på öarna.

Ifall man fastnar på en av öarna är ett av de få sätten att ta sig vidare att ansöka om ’övertagande’ (eng: take charge request) under Dublinförordningen.[2] Till skillnad från ’överföring(eng: take back request), som är när en asylsökande person riskerar att bli tillbakaskickad till ett land där hen tidigare har varit, handlar övertagande om asylsökande som har rätt att få sina ansökningar prövade i ett land de inte har passerat eller sökt asyl i, t ex för att man har besökt landet innan eller har en familjemedlem där. Istället för att skickas från Sverige till Grekland kan man alltså skickas från Grekland till Sverige. Sverige mottar varje år ca 7-800 begäran om övertagande, varav ca hälften accepteras.[3] Processen kring övertaganden präglas av en stor osäkerhet, inte minst för att det, till skillnad från vid överföringar, saknas en tydligt lagstadgad rätt att överklaga beslut.[4] Organisationer som arbetar med juridiskt stöd på de grekiska öarna har därför under de senaste åren drivit frågan om rätten att överklaga övertagande-beslut i flertalet europeiska länder. I februari 2020 kom den första prejudicerande domen från Sverige.

MIG 2020:4 rörde en ung afghansk man, SM, vars fru hade flyktingstatus i Sverige, medan han själv hade sökt asyl i Grekland. Frun hade kort efter äktenskapet kommit till Sverige som kvotflykting, men SM hade inte inkluderats eftersom de ännu inte var gifta när frun intervjuades av svenska myndigheter, sex månader innan hennes flytt. När mannen ansökte om att få sin asylansökan prövad i Sverige nekades detta eftersom äktenskapets äkthet ifrågasattes. Han ansökte om omprövning av beslutet ett flertal gånger men fick samma besked, trots att allt mer bevisning bifogades som stöd för äktenskapet. Han ville därför försöka överklaga.

Dublinförordningen ställer varken upp någon rättighet för asylsökande att överklaga ett nekat beslut om övertagande eller något hinder för detta. Den reglering som återfinns i Artikel 27.1 Dublinförordningen (’En sökande eller annan person som avses i Artikel 18.1.c eller d ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller det beslut om överföring’) har normalt inte ansetts tillämpbar på framställningar av övertaganden. Varken formuleringen av Artikel 27 Dublinförordningen eller av någon annan av förordningens artiklar antyder dock att detta skulle vara det enda juridiska skydd som uppställs i relation till Dublinförordningen.

Att besluten inte är möjliga att överklaga har två primära effekter. För det första leder det, som med många icke-överklagbara beslut, till en godtycklighet i beslutsfattandet. Vi som har arbetat vid EU:s yttre gräns har fått höra många olika förklaringar till att överföringar nekas av mottagarlandet, som att ’Grekland tar inte sitt ansvar, då tänker inte vi ta vårt’, eller att läkarrapporter förkastas eftersom ’Har man klarat att ta sig till Europa kan man inte vara så sjuk’. Det här gäller även den grekiska Dublinenheten, som kan välja själva om de vill skicka iväg en förfrågan om överföring eller inte. Man har till exempel satt i system att inte överföra föräldrar och syskon till barn som skickats iväg till andra EU-länder av sina föräldrar. Detta görs i all välmening, för att förhindra att barn utsätts för människosmuggling, men har effekten att familjer hålls åtskilda i olika länder över mycket lång tid. Den andra effekten är kopplad till flyktingfrågans politiska laddning. Efter 2015 arbetade vissa länder för att ett kvotsystem för flyktingar skulle införas inom EU. När ett sådant inte skapades verkar vissa länder ha gått över till att istället fördela asylsökande mellan sig via Dublin-ansökningar. Ett sådant exempel var det ’administrativa avtal’ mellan Grekland och Tyskland som upprättades i hemlighet i augusti 2018, innan det läckte ut och förbjöds av domstol.[5] I den här hanteringen ses asylsökande enbart som volymer, och inte som individer med rättigheter som ska tillgodoses genom bl a Dublinförordningen.

Frågan om rätten att överklaga övertagande-beslut har ännu inte varit uppe för prövning i EU-domstolen. I Storbritannien har frågan tolkats av UK Upper Tribunal samt Court of Appeal, och i Tyskland har den prövats av ett flertal underrätter. Samtliga har, genom att tolka Dublinförordningen mot bakgrund av skyddet för grundläggande rättigheter i EU:s konstitution, funnit att det föreligger en rätt att överklaga beslut om övertagande i fall som berör familjeåterförening.[6] Argumentationens kärna ligger i Artikel 47 i EU:s stadga för de grundläggande rättigheterna.[7] Enligt artikeln ska ’[v]ar och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol […]’. I och med artikeln har alla medlemsstater en skyldighet att möjliggöra för enskilda att föra sin talan i domstol i syfte att tillgodogöra sig sina individuella rättigheter.[8] Med ’individuella rättigheter’ menas i det här sammanhanget rättigheter som tjänar individens intressen samt uppnår en tillräcklig nivå av precision.

Dublinförordningen syftar till att fördela ansvar mellan EU-länder enligt specifika kriterier. Då dessa kriterier bland annat baseras på asylsökandes rättigheter under andra rättsakter har asylsökande även en rätt att utkräva att medlemsstater tillämpar förordningen på ett korrekt sätt. EU-domstolen har upprepade gånger bekräftat och förtydligat att Dublinförordningen inte enbart fördelar ansvar mellan stater utan även ger upphov till subjektiva rättigheter för asylsökande.[9]

Detta borde särskilt gälla i fall som detta, när det kriterium som ska prövas är grundat i rätten till familjeliv, som är en grundläggande rättighet under Artikel 7 EU-stadgan och Artikel 8 Europakonventionen.[10] Detta följer EU-domstolens resonemang när rätten att överklaga överföranden kom, vilket var kopplat till en annan mänsklig rättighet; principen om non-refoulement.[11] Med andra ord finns det inte nödvändigtvis någon rättighet att överklaga beslut om övertagande när denna sker på grund av att asylsökande t ex har visum till ett land.[12] Däremot när en grundläggande eller mänsklig rättighet riskerar att kränkas så ställs det högre krav på det processuella skyddet, vilket följer både av Artikel 47 Stadgan, men även av Europadomstolens praxis.[13] Att någon uttalad rätt att överklaga övertagande-beslut saknas i Dublinförordningen saknar relevans, eftersom Stadgan utgör primärrätt och Dublinförordningen sekundärrätt.

I MIG 2020:4 resonerar MiÖD kring de bestämmelser och rättsfall som behandlar rätten att överklaga ett beslut om överföringar, och drar slutsatsen att dessa inte är tillämpliga på övertaganden. Vidare finner domstolen, utan längre resonemang att:

’[e]tt beslut att inte samtycka till att ta över ansvaret för en asylsökande berör vidare i första hand de inblandade staterna och inte den enskilde direkt på ett sådant sätt att det skulle kunna vara fråga om en kränkning av dennes unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter.’

Detta resonemang för tankarna till hur staterna länge resonerade kring överföringar, och som EU-domstolen underkände på grund av principen om non-refoulement i Abdullahi-fallet. MiÖD går tyvärr inte in på frågan om huruvida rätten till familjeliv berörs vid övertaganden under Dublinförordningen utan nöjer sig med att konstatera att lagstiftning och praxis hittills enbart explicit har rört överföringar.

MiÖD finner även, i vanlig ordning, att ’frågan om hur den gemenskapsrättsliga regleringen som aktualiseras i målet ska tolkas är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel om dess innebörd.’ Trots att fallet utgör det första överrättsfallet som går emot den europeiska trenden, finner MiÖD ingen anledning till att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Detta höjer incitamenten för att hänvisa frågan till EU-domstolen för andra länders domstolar, men för asylsökande som vill överklaga sina övertagande-beslut från Sverige stängs dörren för ett tag framöver.

Sammanfattningsvis lämnar MIG 2020:4 en del att önska avseende rättssäkerhet. Trots att flera av Dublinförordningens artiklar, bl a de som rör familjeåterförening, etablerar skyldigheter snarare än möjligheter för EU:s medlemsstater saknas även i fortsättningen alternativet att få sina anspråk prövade av domstol. Detta skapar en sårbarhet i systemet, då flera juridiska ombud vittnar om godtycklighet och erfarenheter från andra länder visar hur flyktingar allt oftare blir ett medel i politiska förhandlingar.[14] Istället för att ta det säkra före det osäkra och trygga tillgången till en grundläggande rättighet för en utsatt grupp, väljer man istället att låta en otillräcklig hantering av frågan att fortgå.

[1] European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: A European Agenda on Migration COM (2015) 240 final, av den 13 Maj 2015.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat [2013] OJ L 180 (härefter ’Dublinförordningen’).

[3] Eurostat, ’Dublin statistics in countries responsible for asylum application’ [2019] tillgänglig på https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Dublin_statistics_on_countries_responsible_for_asylum_application.

[4] Domstolens dom (stora avdelningen) den 7 juni 2016, Ghezelbash C-63/15, ECLI:EU:C:2016:409.

[5] Se Stathis Poularakis, ‘The Case of the Administrative Arrangement between Greece and Germany: A tale of “paraDublin activity”?’ [2018], tillgänglig på http://www.asylumlawdatabase.eu/en/journal/case-administrativearrangement-between-greece-and-germany-tale-%E2%80%9Cparadublin-activity%E2%80%9D.

[6] Från Storbritannien: R (ZT (Syria) & Others) v Secretary of State for the Home Department EWCA Civ 810, Court of Appeal, August 2016; MS v SSHD, JR/9682/2017, Upper Tribunal, July 2018; MK, IK and HK v Secretary of State for the Home Department JR/2471/2016. Se även R v Secretary of State for the Home Department [2018] UKUT 297; [2019] UKUT 66; samt [2019] UKUT 9.  Från Tyskland:  VG Münster, 20.12.2018, 2 L 989/18.A; VG Potsdam, 25.09.2018, 11 L 751/18.A VG Arnsberg, 09.04.2019, 1 L 1977/18.A; VG Frankfurt a.M., 27. 05.2019, 10 L 34/19.F.A; VG Lüneburg, 08.07.2019, 8 B 111/19; VG Hannover, 09.08.2019, 2 B 3013/19; VG Berlin, 15.03.2019, VG 23 L 706.18 A; VG Trier, 27.03.2019, 7 L 1027119.TR; VG Ansbach, 02.07.2019, AN 18 E 19.50459; VG Münster, Beschluss vom 06.05.2019, 2 L 392/19.A; VG Wiesbaden, 25.04.2019, 4 L 478/19.WI.A; VG Berlin, 18.06.2019, VG 23 L 317.19 A; VG Berlin, 04.07.2019, VG 37 L 277.19 A; VG Karlsruhe, 30.07.2019, A 1 K 4345/19; VG Stuttgart, 14.08.2019, A.3 K2257/19; VG Weimar, 03.09.2019, 2 E 1204/19.

[7] Se även skäl 19 Dublinförordningen.

[8] Jfr Domstolens dom (stora avdelningen) den 13 mars 2007, Unibet C-432/05, ECLI:EU:C:2007:163.

[9] Se bl a Domstolens dom (stora avdelningen) av 7 juni 2016, Karim C-155/15, ECLI:EU:C:2016:410; Ghezelbash C-63/15; Domstolens dom (stora avdelningen) av 26 juli 2017, Mengesteab C-670/16, ECLI:EU:C:2017:587; Domstolens dom (stora avdelningen) av 25 oktober 2017, Shiri C-201/16, ECLI:EU:C:2017:805.

[10] Se skäl 14, 15 och 17 Dublinförordningen.

[11] Domstolens dom (stora avdelningen) den 10 december 2013, Abdullahi C-394/12, ECLI:EU:C:2013:813.

[12] Artikel 12 Dublinförordningen.

[13] Se till exempel Europadomstolen, Senigo Longue m fl mot Frankrike, nr 19113/09, dom meddelad den 10 juli 2014.

[14] Även EU-Turkiet avtalet är ett exempel på detta.

Den tillfälliga lagens konsekvenser måste utredas – del 2

 

I direktiven till migrationskommittén står följande: ”Det svenska asylsystemet ska vara rättssäkert och bygga på individuell prövning. (…) Reglerna måste vara förutsägbara och tydliga.” Denna föresats behöver understrykas och därför har Asylkommissionen i sitt skuggdirektiv formulerat flera tilläggsuppdrag till den parlamentariska kommittén. Bland annat behöver konsekvenserna av de senaste årens lagändringar analyseras och vägas in i kommande lagstiftning. En sanningskommission bör tillsättas för att utreda hur barn som sökt asyl utan vårdnadshavare har bemötts.

Omfattande ny lagstiftning de senaste åren, i kombination med nya tolkningar av Migrationsverket och domstolarna samt långa handläggningstider, har lett till en mer oförutsägbar asylprocedur i Sverige. Detta innebär för enskilda allvarliga rättsförluster, vilka till stora delar är oåterkalleliga på grund av tidens gång, och att de sökande lämnar landet eller på annat sätt förlorar kontakt med myndigheterna.

Det är betecknande för migrationsrätten att de mest berörda är uteslutna från möjligheterna att utforma och påverka reglerna. Detta gör konsekvensanalyser och asylrättsliga åtaganden vid ny lagstiftning desto viktigare. Den konsekvensanalys som kommittén ska göra av tidigare lagstiftning och sina egna förslag måste ta utgångspunkt i asylsökandes perspektiv. Detta är nödvändigt för att förstå lagstiftningens faktiska effekter och undvika att upprepa tidigare misstag.

Ett allvarligt problem är de diskriminerande effekter som senare års lagändringar har fått. Ett exempel är ändringar i lagen om mottagande av asylsökande (LMA) om indraget ekonomiskt stöd vilken lett till att tidigare asylsökande blir ekonomiskt utblottade, bland annat genom förstärkta beroendeförhållanden på arbetsmarknaden. Även myndigheter har varit kritiska då lagändringen för med sig minskad kontakt med de berörda personerna, och det har visat sig svårt att i praktiken få tillgång till vård man har rätt till.

Ett annat exempel på strukturell diskriminering är försörjningskravet för att få återförenas med sin familj inneburit diskriminering utifrån funktionsvariation, ålder, inkomst och hälsotillstånd. Detta trots uttalanden i enskilda fall från FN-kommittén om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Att hbtq+-personer och andra grupper diskrimineras genom reglerna för familjeåterförening är ytterligare exempel, liksom att kvinnor generellt är mer utsatta på grund av lägre löner.  

De snabba förändringar av lagar och förordningar som skett både på asylområdet och inom välfärdssektorn kännetecknas av godtyckliga gränsdragningar och svåruppnåeliga villkor som står i skarp kontrast till asylrättsliga principer. Detta gäller i flera sammanhang, men de barn som sökt skydd på egen hand har drabbats särskilt hårt, vilket också lett till internationell kritik.

Samtidigt har kriminalisering av solidaritetshandlingar med migranter, i Sverige och andra europeiska länder, blivit vanligare. I kombination med polisens utökade befogenheter i samband med utvisningar har detta lett till ökad otrygghet för både skyddssökande och deras stödnätverk. Rapporter om polisens rasprofilering, att arbetsplatskontroller utnyttjas för gripanden i ökad utsträckning och att polisen vänder sig till välfärdsinstitutioner som socialtjänsten i sitt sökande efter papperslösa har ökat otryggheten och undergräver förtroendet för rättsväsendet och välfärdsinstitutioner.

Ett specifikt område som behöver granskas är regelverket för uppehållstillstånd på grund av gymnasiestudier och dess tillämpning. Efterhandsbedömning av vandel och av vilka utbildningsprogram eller arbeten som anses tillståndsgrundande har exempelvis lett till utvisningar av personer som har gjort sitt bästa för att utbilda sig, arbeta och i övrigt följa svenska regelverk. Att gymnasiereglerna är exceptionellt svårbegripliga även för jurister är i sig ett rättssäkerhetsproblem. Det har visat sig i bland annat skiljaktiga tolkningar.

Granskningen måste även omfatta bakgrunden till gymnasiereglerna, eftersom dessa i sig själva utgör en slags kompensation för brister i asylprocessen. Vilka turer och förändringar i bemötande, mottagande och bedömning av asylsökande barn och unga ledde fram till att en majoritet i riksdagen var beredda att fatta beslut om kompensatorisk lagstiftning, två gånger? Den så kallade ”nya gymnasielagen” motiverades av regeringen med att många ungdomar efter lång handläggningstid hade kommit att prövas enligt den tillfälliga lagen, trots att de sökt asyl som barn och därmed enligt uttryckligt löfte från regeringen skulle ha undantagits. Men de begränsningar i möjligheterna att få uppehållstillstånd som har drabbat denna grupp har främst haft sin grund i Migrationsverkets ändrade praxis och andra regleringar, och beror alltså inte på vilka som kom att bedömas enligt den tillfälliga lagen. Gymnasielagens urval blev därför godtyckligt, eftersom andra ungdomar som befann sig i precis samma situation inte omfattades.

Samtidiga ändringar i asyl- och mottaganderegler genomfördes utan konsekvensbedömning. Det har fört med sig att många tonåringar har stängts ute från boenden, flyttats utan förvarning och förlorat skolplatser, blivit av med stödpersoner med mera, ofta medan de ännu har väntat på slutligt beslut i sitt asylärende. Hanteringen har även inneburit en utmaning för professionella inom socialtjänsten som begränsats i sitt arbete och uppdrag att beakta barns bästa.

Ett annat exempel som bör inkluderas i analysen av konsekvenser för människor som sökt skydd i Sverige är frågan om åldersbedömningar. Europadomstolen och FN:s barnrättskommitté har understrukit vikten av att barns åldersuppgift handläggs skyndsamt, rättvist och i god tro. Olika metoder för åldersbedömningar har använts, från äldre versioner av röntgenundersökningar över de omregistreringar av ålder som under en period gjordes helt utan motivering eller undersökning till den nuvarande starkt ifrågasatta magnetröntgenmetoden. Dessa mer eller mindre ovetenskapliga metoder i kombination med att den muntliga utsagan och andra underlag sällan beaktas har lett till rättsosäkra utvisningsbeslut av flera tusen personer. En alltför begränsad hänsyn har tagits till barns individuella förutsättningar, inklusive personlig, familjemässig och kulturell bakgrund och historia, att presentera bevisning för sin identitet och skyddsbehov. Sverige har brustit i sin utredningsskyldighet bland annat genom att bortse från principen om tvivelsmålets fördel. Det är sammantaget väl belagt att ungdomar som kommit till Sverige som barn och sökt skydd på egen hand har fått en behandling som strider mot grundläggande rättsprinciper om legalitet, legitimitet och proportionalitet. Därför ska regeringen initiera en sanningskommission för upprättelse och ansvarsutkrävande, för att med vetenskapliga metoder klarlägga hur just denna grupp har behandlats.

Den tillfälliga lagens villkor för rätt till uppehållstillstånd och rätt till familjeliv är områden vars konsekvenser behöver analyseras. Ett exempel är att permanent uppehållstillstånd för skyddsbehövande villkoras av anställningsbarhet. Villkor för familjeåterförening med avseende på vilken typ av uppehållstillstånd familjemedlemmen i Sverige har, när familjen bildades och vilka familjemedlemmar som räknas har fått dramatiska konsekvenser för familjer som hålls isär för oöverskådlig tid. Mest omfattande var hindret för alternativt skyddsbehövande (till exempel krigsflyktingar) att få återförenas med sina familjer. Just den regeln upphävdes i juli 2019. Ett återinförande skulle göra Sverige till ett av de länder i EU där det blir svårast att återförenas med sin familj.

Idag finns kunskap om negativa effekter av den tillfälliga lagen för individernas anknytning, utbildning, rehabilitering och inte minst barns mående. Mycket allvarliga konsekvenser för patienter med svåra sjukdomar har också uppstått, då läkare varit förhindrade att utföra nödvändiga ingrepp på grund av att patienten endast har tidsbegränsat uppehållstillstånd och Migrationsverket inte har sett något utrymme inom den tillfälliga lagen att bevilja permanent tillstånd. Flera dödsfall har inträffat på grund av detta. I förlängningen skulle en sådan lagstiftning leda till att allt fler invånare utestängs från avancerad sjukvård.

Barn får idag utvisningsbeslut trots stark anknytning till Sverige, vilket strider mot det allmänna rättsmedvetandet och splittrar familjer. Detta på grund av att ömmande omständigheter i sig aldrig räcker för uppehållstillstånd, enligt den tillfälliga lagen. Ribban var redan tidigare mycket hög. Den tillfälliga lagen har även lett till att fler svårt sjuka och funktionsnedsatta barn utvisas. Dessa konsekvenser var kända när den tillfälliga lagen antogs och motiverades även de av att antalet asylsökande måste minskas. Den ordning som nu valts med tillfälliga uppehållstillstånd skapar en sårbarhet på arbetsmarknaden genom att länka asyllagstiftning till arbetsrätt/villkor. Den har också visat sig ha negativa konsekvenser för jämlik hälsa.

Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:

1. Kommittén ska analysera konsekvenserna av lagändringarna 2016–2017 och efterföljande ändringar av myndigheternas riktlinjer inom asylområdet och välfärden och lägga denna analys till grund för sina lagförslag.
2. Kommittén ska återkomma med förslag att tillsätta en sanningskommission som ska granska hur barn som sökt asyl i Sverige utan vårdnadshavare har bemötts, inklusive en särskild granskning av konsekvenserna av medicinska åldersbedömningar.
3. Mot bakgrund av erfarenheterna av den tillfälliga lagens konsekvenser ska kommittén återkomma med förslag till lagstiftning som innebär att uppehållstillstånd som huvudregel ska vara permanenta för skyddsbehövande.
4. Mot bakgrund av erfarenheterna av den tillfälliga lagens konsekvenser ska kommittén återkomma med förslag till lagstiftning som ger ett större utrymme för permanent uppehållstillstånd på grund av ömmande skäl.
5. Kommittén ska även överväga förslag till ett generellt system för ansvarsutkrävande eller föreslå fortsatt utredning.

Av Anna Lundberg och Sanna Vestin, baserat på Asylkommissionens skuggdirektiv. I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.

Vad migrationskommittén borde ha gjort – del 1

Den 14 juni 2019 beslutade regeringen om direktiv för en parlamentarisk utredning om den framtida svenska migrationspolitiken. I uppdraget till kommittén saknas en vetenskaplig grund och hänsyn till asylsökandes egna erfarenheter av senare års lagändringar på det migrationspolitiska området. Det är en allvarlig brist att kommittén inte tydligt har getts i uppdrag att redovisa hur de förslag till lagändringar och andra åtgärder som läggs fram bygger på etablerad vetenskap. Kommittén borde också redovisa om något förslag frångår den samlade kunskapen från forskningssamhället.

Regeringen borde alltså ha ställt andra frågor till den parlamentariska kommittén mot bakgrund av tidigare forskning om migrationspolitiken och det vi vet om effekterna av den tillfälliga begränsningslagen i ett perspektiv av asylsökande själva.

Asylkommissionen – Kommissionen för granskning av lagstiftning, lagtillämpning och rättssäkerhet för människor som sökt asyl i Sverige under perioden 2015–2017 – utarbetade mot denna bakgrund under våren ett ”skuggdirektiv” som vänder sig till den parlamentariska kommittén, men även till andra intresserade.

Arbetet genomfördes som vi har beskrivit i ett tidigare inlägg på denna blogg i en mindre grupp som sedan i nästa steg vände sig till hela Asylkommissionen och dess associerade forskare för synpunkter och tillägg.

I en serie av blogginlägg kommer vi nu att stegvis presentera Asylkommissionens skuggdirektiv, i syfte att ta vara på den svenska och internationella forskningen på området, i synnerhet forskning som har beaktat asylsökandes erfarenheter av lagstiftningen.

Texterna ska inte läsas som en uttömmande beskrivning av erfarenheter från eller forskning om den svenska asylprocessen men de utgör ett viktigt tillägg till den pågående samhällsdebatten som lider av ett kunskapsmässigt underskott. I detta första inlägg frågar vi varför ett skuggdirektiv behövs.

Lagstiftningen ska utgå från asylrätten och bygga på kunskap

Asyllagstiftningen ska utgå från asylrätten och bygga på kunskap om varför människor flyr – inte på en politisk förhandling om hur många flyktingarna borde vara eller på svagt underbyggda påståenden om att migrationen skulle vara skadlig. Många av de förslag om migrationspolitikens framtid som nu förs fram i den offentliga debatten går ut på att försämra villkoren för människor på flykt och ingripa med hårdare tag mot barn och vuxna som redan genom sin osäkra status förnekats många rättigheter. Men forskningen ger inget stöd för att sådana åtgärder skulle minska behovet av fristad för människor på flykt eller leda till långsiktiga lösningar; snarare det motsatta, vilket ökar utsattheten och skapar ytterligare problem.

De begränsningar som införts i Sverige sedan 2016 för skyddssökande och deras familjer motiverades med att andra länder skulle ta ett större ansvar. Men strävan att ligga på lägsta nivå har inte lett till att andra EU-länder ökat sina insatser. I stället har den främlingsfientliga retoriken ökat och debatten polariserats. Gränsländerna litar inte på att övriga EU-länder kommer att bidra och många drivs bort med våld eller hindras på annat vis från att söka skydd. Inom EU lever allt fler i misär i gränsläger eller som papperslösa utanför alla skyddssystem.

I Sverige har de snabba förändringarna av regelverken och i rättstillämpningen lett till stor osäkerhet och lidande för många människor. För att inte upprepa samma misstag som gjorts i tidigare lagstiftning skulle kommittén ha behövt ta till sig forskning och erfarenheter från ursprungsländer, flykten och mötet med asylprocessen i EU-länder. Kommittén borde ha analyserat de brister i rättssäkerheten och förskjutningar i tillämpningen av lagen som har dokumenterats i Sverige.

Samtidigt finns också positiva lärdomar att dra, inte minst från civilsamhället och välfärdens professioner. Solidaritetskraften som mobiliserades 2015 har på många håll permanentats i form av frivilliga familjehem, kunskapsutbyte, nya samarbetsformer, arbetsmarknadsprojekt med mera. En viktig del i sammanhanget är skyddssökandes egen drivkraft och organisering för att hävda sina rättigheter och för att bidra till samhället. Idag bidrar nyanlända ungdomar med grannstöd och frivilliga insatser under pandemin.

Strävan efter tillit och ett inkluderande samhälle med en stark offentlig infrastruktur där många vill och har möjlighet att bidra i solidaritet med sina medmänniskor har kännetecknat Sverige under lång tid. Sveriges exempel visar att generös, humanitär och effektiv flyktingpolitik är väl förenlig med välfärd och en stark samhällelig ekonomi.

Invandrade utgör med en inkluderande politik en viktig del av Sveriges kapacitet, samhällsviktiga funktioner och framtida arbetskraft.

Av Anna Lundberg och Sanna Vestin, baserat på Asylkommissionens skuggdirektiv. I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.

Det är inte försent. Regeringen skulle kunna ge kommittén nya uppdrag eller utnyttja remisstiden till att ta fram det underlag som saknas. Gör om och gör rätt!