I direktiven till migrationskommittén står följande: ”Det svenska asylsystemet ska vara rättssäkert och bygga på individuell prövning. (…) Reglerna måste vara förutsägbara och tydliga.” Denna föresats behöver understrykas och därför har Asylkommissionen i sitt skuggdirektiv formulerat flera tilläggsuppdrag till den parlamentariska kommittén. Bland annat behöver konsekvenserna av de senaste årens lagändringar analyseras och vägas in i kommande lagstiftning. En sanningskommission bör tillsättas för att utreda hur barn som sökt asyl utan vårdnadshavare har bemötts.
Omfattande ny lagstiftning de senaste åren, i kombination med nya tolkningar av Migrationsverket och domstolarna samt långa handläggningstider, har lett till en mer oförutsägbar asylprocedur i Sverige. Detta innebär för enskilda allvarliga rättsförluster, vilka till stora delar är oåterkalleliga på grund av tidens gång, och att de sökande lämnar landet eller på annat sätt förlorar kontakt med myndigheterna.
Det är betecknande för migrationsrätten att de mest berörda är uteslutna från möjligheterna att utforma och påverka reglerna. Detta gör konsekvensanalyser och asylrättsliga åtaganden vid ny lagstiftning desto viktigare. Den konsekvensanalys som kommittén ska göra av tidigare lagstiftning och sina egna förslag måste ta utgångspunkt i asylsökandes perspektiv. Detta är nödvändigt för att förstå lagstiftningens faktiska effekter och undvika att upprepa tidigare misstag.
Ett allvarligt problem är de diskriminerande effekter som senare års lagändringar har fått. Ett exempel är ändringar i lagen om mottagande av asylsökande (LMA) om indraget ekonomiskt stöd vilken lett till att tidigare asylsökande blir ekonomiskt utblottade, bland annat genom förstärkta beroendeförhållanden på arbetsmarknaden. Även myndigheter har varit kritiska då lagändringen för med sig minskad kontakt med de berörda personerna, och det har visat sig svårt att i praktiken få tillgång till vård man har rätt till.
Ett annat exempel på strukturell diskriminering är försörjningskravet för att få återförenas med sin familj inneburit diskriminering utifrån funktionsvariation, ålder, inkomst och hälsotillstånd. Detta trots uttalanden i enskilda fall från FN-kommittén om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Att hbtq+-personer och andra grupper diskrimineras genom reglerna för familjeåterförening är ytterligare exempel, liksom att kvinnor generellt är mer utsatta på grund av lägre löner.
De snabba förändringar av lagar och förordningar som skett både på asylområdet och inom välfärdssektorn kännetecknas av godtyckliga gränsdragningar och svåruppnåeliga villkor som står i skarp kontrast till asylrättsliga principer. Detta gäller i flera sammanhang, men de barn som sökt skydd på egen hand har drabbats särskilt hårt, vilket också lett till internationell kritik.
Samtidigt har kriminalisering av solidaritetshandlingar med migranter, i Sverige och andra europeiska länder, blivit vanligare. I kombination med polisens utökade befogenheter i samband med utvisningar har detta lett till ökad otrygghet för både skyddssökande och deras stödnätverk. Rapporter om polisens rasprofilering, att arbetsplatskontroller utnyttjas för gripanden i ökad utsträckning och att polisen vänder sig till välfärdsinstitutioner som socialtjänsten i sitt sökande efter papperslösa har ökat otryggheten och undergräver förtroendet för rättsväsendet och välfärdsinstitutioner.
Ett specifikt område som behöver granskas är regelverket för uppehållstillstånd på grund av gymnasiestudier och dess tillämpning. Efterhandsbedömning av vandel och av vilka utbildningsprogram eller arbeten som anses tillståndsgrundande har exempelvis lett till utvisningar av personer som har gjort sitt bästa för att utbilda sig, arbeta och i övrigt följa svenska regelverk. Att gymnasiereglerna är exceptionellt svårbegripliga även för jurister är i sig ett rättssäkerhetsproblem. Det har visat sig i bland annat skiljaktiga tolkningar.
Granskningen måste även omfatta bakgrunden till gymnasiereglerna, eftersom dessa i sig själva utgör en slags kompensation för brister i asylprocessen. Vilka turer och förändringar i bemötande, mottagande och bedömning av asylsökande barn och unga ledde fram till att en majoritet i riksdagen var beredda att fatta beslut om kompensatorisk lagstiftning, två gånger? Den så kallade ”nya gymnasielagen” motiverades av regeringen med att många ungdomar efter lång handläggningstid hade kommit att prövas enligt den tillfälliga lagen, trots att de sökt asyl som barn och därmed enligt uttryckligt löfte från regeringen skulle ha undantagits. Men de begränsningar i möjligheterna att få uppehållstillstånd som har drabbat denna grupp har främst haft sin grund i Migrationsverkets ändrade praxis och andra regleringar, och beror alltså inte på vilka som kom att bedömas enligt den tillfälliga lagen. Gymnasielagens urval blev därför godtyckligt, eftersom andra ungdomar som befann sig i precis samma situation inte omfattades.
Samtidiga ändringar i asyl- och mottaganderegler genomfördes utan konsekvensbedömning. Det har fört med sig att många tonåringar har stängts ute från boenden, flyttats utan förvarning och förlorat skolplatser, blivit av med stödpersoner med mera, ofta medan de ännu har väntat på slutligt beslut i sitt asylärende. Hanteringen har även inneburit en utmaning för professionella inom socialtjänsten som begränsats i sitt arbete och uppdrag att beakta barns bästa.
Ett annat exempel som bör inkluderas i analysen av konsekvenser för människor som sökt skydd i Sverige är frågan om åldersbedömningar. Europadomstolen och FN:s barnrättskommitté har understrukit vikten av att barns åldersuppgift handläggs skyndsamt, rättvist och i god tro. Olika metoder för åldersbedömningar har använts, från äldre versioner av röntgenundersökningar över de omregistreringar av ålder som under en period gjordes helt utan motivering eller undersökning till den nuvarande starkt ifrågasatta magnetröntgenmetoden. Dessa mer eller mindre ovetenskapliga metoder i kombination med att den muntliga utsagan och andra underlag sällan beaktas har lett till rättsosäkra utvisningsbeslut av flera tusen personer. En alltför begränsad hänsyn har tagits till barns individuella förutsättningar, inklusive personlig, familjemässig och kulturell bakgrund och historia, att presentera bevisning för sin identitet och skyddsbehov. Sverige har brustit i sin utredningsskyldighet bland annat genom att bortse från principen om tvivelsmålets fördel. Det är sammantaget väl belagt att ungdomar som kommit till Sverige som barn och sökt skydd på egen hand har fått en behandling som strider mot grundläggande rättsprinciper om legalitet, legitimitet och proportionalitet. Därför ska regeringen initiera en sanningskommission för upprättelse och ansvarsutkrävande, för att med vetenskapliga metoder klarlägga hur just denna grupp har behandlats.
Den tillfälliga lagens villkor för rätt till uppehållstillstånd och rätt till familjeliv är områden vars konsekvenser behöver analyseras. Ett exempel är att permanent uppehållstillstånd för skyddsbehövande villkoras av anställningsbarhet. Villkor för familjeåterförening med avseende på vilken typ av uppehållstillstånd familjemedlemmen i Sverige har, när familjen bildades och vilka familjemedlemmar som räknas har fått dramatiska konsekvenser för familjer som hålls isär för oöverskådlig tid. Mest omfattande var hindret för alternativt skyddsbehövande (till exempel krigsflyktingar) att få återförenas med sina familjer. Just den regeln upphävdes i juli 2019. Ett återinförande skulle göra Sverige till ett av de länder i EU där det blir svårast att återförenas med sin familj.
Idag finns kunskap om negativa effekter av den tillfälliga lagen för individernas anknytning, utbildning, rehabilitering och inte minst barns mående. Mycket allvarliga konsekvenser för patienter med svåra sjukdomar har också uppstått, då läkare varit förhindrade att utföra nödvändiga ingrepp på grund av att patienten endast har tidsbegränsat uppehållstillstånd och Migrationsverket inte har sett något utrymme inom den tillfälliga lagen att bevilja permanent tillstånd. Flera dödsfall har inträffat på grund av detta. I förlängningen skulle en sådan lagstiftning leda till att allt fler invånare utestängs från avancerad sjukvård.
Barn får idag utvisningsbeslut trots stark anknytning till Sverige, vilket strider mot det allmänna rättsmedvetandet och splittrar familjer. Detta på grund av att ömmande omständigheter i sig aldrig räcker för uppehållstillstånd, enligt den tillfälliga lagen. Ribban var redan tidigare mycket hög. Den tillfälliga lagen har även lett till att fler svårt sjuka och funktionsnedsatta barn utvisas. Dessa konsekvenser var kända när den tillfälliga lagen antogs och motiverades även de av att antalet asylsökande måste minskas. Den ordning som nu valts med tillfälliga uppehållstillstånd skapar en sårbarhet på arbetsmarknaden genom att länka asyllagstiftning till arbetsrätt/villkor. Den har också visat sig ha negativa konsekvenser för jämlik hälsa.
Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:
1. Kommittén ska analysera konsekvenserna av lagändringarna 2016–2017 och efterföljande ändringar av myndigheternas riktlinjer inom asylområdet och välfärden och lägga denna analys till grund för sina lagförslag.
2. Kommittén ska återkomma med förslag att tillsätta en sanningskommission som ska granska hur barn som sökt asyl i Sverige utan vårdnadshavare har bemötts, inklusive en särskild granskning av konsekvenserna av medicinska åldersbedömningar.
3. Mot bakgrund av erfarenheterna av den tillfälliga lagens konsekvenser ska kommittén återkomma med förslag till lagstiftning som innebär att uppehållstillstånd som huvudregel ska vara permanenta för skyddsbehövande.
4. Mot bakgrund av erfarenheterna av den tillfälliga lagens konsekvenser ska kommittén återkomma med förslag till lagstiftning som ger ett större utrymme för permanent uppehållstillstånd på grund av ömmande skäl.
5. Kommittén ska även överväga förslag till ett generellt system för ansvarsutkrävande eller föreslå fortsatt utredning.
Av Anna Lundberg och Sanna Vestin, baserat på Asylkommissionens skuggdirektiv. I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.