Migrationskommittén borde ha analyserat varför människor försätts i limbo – del 4

 

I utredningen om praktiska verkställighetshinder som lades fram 2017 visades hur lagens utformning och praxis lett till att praktiska verkställighetshinder i praktiken inte erkänns. Detta gör att människor som de facto inte kan utvisas ändå får utvisningsbeslut. De tvingas leva utanför samhället. Åtgärder har inte vidtagits trots att problemen har varit kända i många år. Problemen har istället skärpts genom domstolspraxis och Migrationsverkets ändrade rättsliga ställningstaganden. Att praktiska verkställighetshinder inte erkänns medför också att vissa personer inte beviljas den flyktingstatus som de har rätt till enligt internationella överenskommelser. Därför formulerade Asylkommissionen i sitt skuggdirektiv till den parlamentariska kommittén flera tilläggsuppdrag som rör hur limbosituationerna uppstår.

Ett specialfall av obekräftade verkställighetshinder är när barn som sökt asyl på egen hand får utvisningsbeslut som inte kan verkställas på grund av att de inte har någon som kan ta emot dem i det land de skulle utvisas till. Denna situation ledde för några år sedan normalt till ett permanent uppehållstillstånd (om inte barnets ålder ifrågasattes). Praxis för denna grupp har förskjutits steg för steg genom ändringar i Migrationsverkets riktlinjer – ändringar som inte dokumenterats eller förklarats – till den nuvarande situationen att dessa barn kan få utvisningsbeslut redan vid 14 års ålder även om de lyckats bevisa att de inte har kontakt med anhöriga. Ansvaret för att eftersöka familjemedlemmar läggs numera helt på barnet vilket gör att barnet inte får någon hjälp att få tag på anhöriga. I de fall de anhöriga omkommit eller flytt landet blir det mycket svårt för barnet att på egen hand bevisa detta. Även detta är en praxis som Migrationsverket har förändrat under de senaste åren.

Bland de människor som lever kvar i Sverige efter utvisningsbeslut finns även många som rent praktiskt möjligtvis skulle kunna resa på egen hand till det utpekade landet men inte kan utvisas med tvång – för att de är ovälkomna i hemlandet eller själva håller sig undan utvisning. Även denna problematik skulle ha behövt analyseras av migrationskommittén.

För att förstå varför människor som befinner sig i eller riskerar en mycket utsatt situation inte återvänder till ursprungslandet är det till att börja med nödvändigt att förstå varför människor flyr. De senaste årens starka fokus i svensk debatt, på faktorer som antas göra att människor dras till Sverige, har fördunklat förståelsen bland allmänhet och politiker för de bakomliggande orsaker till påtvingad migration.

Enligt den samlade forskningen är de hot och risker som driver iväg människor helt avgörande för om det går att efterfölja ett utvisningsbeslut. Om orsaken till att inte lämna Sverige är att riskerna i utvisningslandet fortfarande är för stora eller att den utvisade är lika oönskad där som i Sverige, så leder repressiva åtgärder inte till ett ökat återvändande utan enbart till större lidande.

Återtagandeavtal har slutits med världens farligaste länder i en allt aggressivare återvändandepolitik från Sveriges och EU:s sida, och de utnyttjats för att genomföra utvisningar även för sårbara grupper som mottagarlandet inte har kapacitet att ta ansvar för. Det kan röra enskilda fysiskt eller psykiskt nedsatta personer som utvisas med tvång. Problemet gäller även personer som pressas till “frivillig” medverkan genom hot att familjen kommer att splittras eller placering i utreseboende. Avtalen fortlöper och förnyas utan offentlig utvärdering av om återvändandet faktiskt har skett på ett värdigt sätt enligt avtalen.

Ett tecken på att den innehållsmässiga bedömningen av asylskäl blir fel är att det under senare år blivit vanligt att asylsökande som fått avslag i Sverige har beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov i ett annat EU-land. För exempelvis skyddssökande från Afghanistan skiljer sig beviljandegraden markant åt till Sveriges nackdel. Delförklaringar till detta kan vara att ställningstaganden från FN:s flyktingorgan UNHCR inte betraktas som vägledande i svensk praxis och att internflyktsalternativ tillämpas utan individuella överväganden. En effekt av låg beviljandegrad är att människor som meddelas utvisningsbeslut söker skydd i andra europeiska länder, en annan att de lever kvar som papperslösa i Sverige.

Utgångspunkten för den nödvändiga analysen av varför människor inte återvänder bör vara ett rättighetsperspektiv. Detta innebär att kostnader inte ska avgöra vem som ska få en fristad i Sverige. Det bör dock påpekas att merkostnader för samhället har uppstått under senare år till följd av att samhällsinvånare som meddelats utvisningsbeslut inte får tillgång till vård eller boende eller hjälp från rättsvårdande myndigheter. De har istället tvingats till svartarbete som ger utdelning till aktörer inom den kriminella marknaden snarare än seriösa arbetsgivare och statskassan.

Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:

  • Kommittén ska analysera vilka brister i lagstiftning och tillämpning som har bidragit till att praktiska verkställighetshinder inte erkänns, särskilt för statslösa, för personer med anknytning till tredje land samt för barn som sökt skydd på egen hand och som saknar ordnat mottagande i hemlandet.
  • Kommittén ska analysera hur bedömningen av praktiska verkställighetshinder för barn som sökt skydd på egen hand och som saknar ordnat mottagande i hemlandet förhåller sig till barnrättslagen/barnkonventionen.
  • Kommittén ska återkomma med förslag till åtgärder för att motverka att asylsökande hamnar i limbo, med utgångspunkt i tidigare förslag. I detta ingår även att statslösas rättsliga ställning behöver utredas vidare.
  • Kommittén ska undersöka orsakerna till att Sverige, i jämförelse med andra EU-länder, har en låg beviljandegrad för vissa länder.
  • Kommittén ska utvärdera hur återtagandeavtal har följts upp. Kommittén ska även utreda hur UNHCR:s ställning som rättskälla kan förstärkas.

Tyvärr fick den parlamentariska kommittén inte dessa uppdrag av regeringen. Kommitténs betänkande innehåller ingen analys av varför människor hamnar i limbo och inga förslag för att förhindra det – tvärtom kan situationen förvärras på grund av vissa förslag. Regeringen behöver därför se till att dessa frågor angrips i remissbehandlingen eller tas upp i kommande utredningar.

Anna Lundberg och Sanna Vestin, på basis av Asylkommissionens skuggdirektiv.  I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.

Forskarupprop! Petition from Researchers Regarding the Fires in Moria, Lesvos! 

GÄSTBLOGG

Forskarupprop!

Med anledning av de bränder som totalförstört Morialägret på Lesvos vill vi uttrycka vår förfäran över utvecklingen på de egeiska öarna under de senaste åren. Vi vill också påtala att bränderna i Moria inte kan ses som en isolerad händelse utan som en direkt konsekvens av EU:s migrations- och gränspolitik.
 
I kombination med EU:s övriga regelverk och initiativ har den så kallade ”hotspots-approachen” skapat en ohållbar situation på de egeiska öarna – där människor tvingas leva under både inhumana och rättsvidriga förhållanden. Ett antal forskningsrapporter har påvisat hur människor under långa perioder bor i läger utan tillgång till de allra mest basala förnödenheter och sanitära faciliteter – men också hur asylprocessen präglas av osäkerhet och ineffektivitet. Människorättsorganisationer och humanitära aktörer har under lång tid varnat för att situationen på Lesvos – och i synnerhet i Morialägret – oundvikligen kommer att leda till en katastrof. Nu är denna katastrof ett faktum.
 
Som medlemmar i den Europeiska Unionen, och som delaktiga i den politik som nu förs, är det dags för den svenska regeringen att ta sitt ansvar:
För det första, och med anledning av det akuta läget på Lesvos just nu, bör Sverige erbjuda sig att ta emot de människor som tidigare huserades i Moria och som idag står utan tak över huvudet. Speciellt fokus bör här läggas på människor som befinner sig i en särskilt utsatt position, såsom ensamkommande barn.
För det andra bör Sverige verka för att EU överger den inhumana och ineffektiva ”hotspots-approachen” samt att de undermåliga läger som idag finns på öar vid EU:s yttre gräns stängs och att dess invånare evakueras till länder som kan erbjuda värdiga förhållanden och en rättssäker asylprövning.
 
Om du inte har undertecknat och vill göra det, skicka ett mejl till patricia.lorenzoni (a) cemfor.uu.se
Sätt UPPROP eller PETITION som ämne och ange ditt NAMN, TITEL och INSTITUTION i meddelandet.
 
 
Anja Franck, docent vis Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Alexandra Bousiou, doktorand vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Patricia Lorenzoni, forskare vid Centrum för mångvetenskaplig forskning om rasism, Uppsala universitet
Helena Lindholm, professor vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
 
————————————
 
Petition from Researchers Regarding the Fires in Moria, Lesvos! 
 
Following the fires that have burnt the Moria camp in Lesvos to the ground, we want to express our deepest concern with the developments in the Greek Aegean Islands over the past couple of years. We would also like to point out that the fires in Moria should be seen not as an isolated incident but rather as a direct consequence of the EU’s migration and border policies.
 
The so-called ”Hotspots approach”, in combination with the EU’s other policies and initiatives, has created an unsustainable situation in the Aegean Islands – where people are forced to live under both undignified and uncertain conditions. A number of research reports have shown how people live for protracted periods in camps that lack the most basic of necessities and sanitary facilities – but also how the asylum process is characterized by legal insecurity and inefficiency. For a long time, human rights organizations and humanitarian actors have warned that the situation in Lesvos – and in particular in the Moria camp – will inevitably lead to a disaster. This disaster is now a fact.
 
As members of the European Union, and as a party to the current policies, it is time for the Swedish government to take its responsibility:
First of all, and in light of the emergency unfolding right now in Lesvos, Sweden should offer to receive the people who were previously housed in Moria and are now lacking a roof over their heads. Particular attention should here be directed towards people in an especially vulnerable position, such as unaccompanied minors.
 
Second, Sweden should work within the EU for the abolishment of the inhumane and ineffective ”hotspots approach” and promote the closure of all of the substandard camps that are located in islands along the EU’s external border – and its residents evacuated to countries that can offer decent reception facilities and a legally secure asylum procedure.
 
If you haven’t signed and wish to do so, send an email to patricia.lorenzoni(a)cemfor.uu.se 
Put UPPROP or PETITION as subject, and in the message give your NAME, TITLE and INSTITUTION.

Migrationskommittén borde ha analyserat rättssäkerheten i asylproceduren – del 3

 

“Migrationspolitiken ska vara human, rättssäker och effektiv” och ”behovet av ytterligare åtgärder för att stärka rättssäkerheten i asylprocessen” ska utredas – enligt regeringens direktiv till den parlamentariska migrationskommittén. Asylkommissionen har i sitt skuggdirektiv ringat in vad den parlamentariska kommittén skulle behöva utreda för att kunna lägga fram åtgärder som förbättrar rättssäkerheten. Det rör bland annat hur barn och traumatiserade personer bemöts i asylproceduren och metoderna för att bedöma trovärdighet.

Många människor, som blir kvar i Sverige och andra europeiska länder efter att deras asylansökan avslagits, upplever idag att Sveriges migrationspolitik inte är vare sig human eller rättssäker. Detta bekräftas i forskning som visar på allvarliga missförhållanden i asylproceduren vilka måste analyseras, både för att undvika fel i framtiden och för att ge upprättelse för dem som drabbats. Allvarliga konsekvenser har redan synliggjorts på grund av den ändring i Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) som infördes sommaren 2016 vilken lett till att fler människor nu lever i misär eller utlämnats till den svarta arbetsmarknaden för sin överlevnad.

Brister i proceduren
Migrationsverkets och domstolarnas utredningsansvar behöver förstärkas. Bristerna på denna punkt har funnits sedan 2005 års utlänningslag trädde i kraft, men lagstiftningen från 2016 har haft ytterligare negativa effekter på rättssäkerhet och likabehandling. Flera rapporter tyder på godtyckliga skillnader mellan migrationsdomstolarnas tillämpning av de lagar som rör asylsökande. Dessutom finns brister i utlänningslagen som gör att Migrationsverket utvecklats till sin egen vägledande instans. Detta hänger delvis samman med att Migrationsöverdomstolen inte har rätt att ge ändringsdispens i asylärenden och att vissa typer av mål över huvud taget inte kan överklagas.

Det finns även många processuella hinder för asylsökande, såsom tolkproblem, bristande kunskap hos offentliga biträden och bristande vård- eller stödinsatser. Många vittnesmål tyder även på att intervjuer och utredning utförs alltför knapphändigt trots statens utredningsskyldighet i asylärenden. Detta förstärker problemen som nämnts ovan för asylsökande med till exempel kognitiva svårigheter, traumatiserade personer och personer med känsliga och komplicerade skyddsskäl.

Specifika områden som har uppmärksammats i vittnesmål om skyddssökandes erfarenheter är att inte all information till asylsökande ges på ett språk personen kan förväntas förstå, att inte alla offentliga biträden har asylrättskompetens, att tolkar utan tillräckliga kunskaper i tolkspråket eller svenska anlitas (ibland av upphandlingsskäl), att tillgången till muntlighet i domstol är svag liksom möjligheten att kalla in vittnen och hämta in aktuell landinformation till domstolsbehandlingen. Andra exempel är bristen på barnkompetens och kompetens att bemöta traumatiserade personer inom Migrationsverket.

Långa väntetider utan handläggning påverkar möjligheterna att utreda de ursprungliga skälen för uppehållstillstånd. Samtidigt kan anknytning till Sverige och nya skäl uppstå som omöjliggör återvändande på grund av skydds- eller humanitära behov. Nya hot kan uppstå på grund av konversion, offentlig kritik av det tidigare hemlandets regim eller andra så kallade sur place-skäl. Det kan också röra sig om sådant som ungdomars eller kvinnors anpassning till levnadsmönster i Sverige eller frigörelse från tidigare sociala normer.

Barn har drabbats särskilt hårt
En grupp som drabbats av långa handläggningstider var barn som sökte skydd på egen hand 2015. Genom Migrationsverkets kategorisering av ärendetyper prioriterades först ”enkla” bifallsärenden och därefter ”enkla avslag” som kunde klaras av inom tre månader. När personer med mer komplicerade ärenden, bland annat dessa barn (som ibland hunnit fylla 18), skulle utredas efter lång tid var det svårt för dem att återberätta sina upplevelser och bevisa sin identitet och sitt skyddsbehov.

Barnspecifika skäl såsom risk för rekrytering till väpnade grupper och trafficking är ofta giltiga i verkligheten även för unga vuxna. Unga vuxna kan också fortfarande behöva stöd på liknande sätt som barn, men 18-årsgränsen är skarp både i kraven på den asylsökande och i bedömningen av asylskälen. Detta gör långa handläggningstider och plötsliga omregistreringar av ålder extra drabbande.

Även för yngre barn är anknytningen till Sverige och anpassningen till omgivningens kultur och sociala normer något som påverkar deras behov av skydd och i praktiken kan omöjliggöra återvändande men som med nuvarande praxis tillmäts mycket liten betydelse. Barn och barnfamiljer utvecklar efter lång tid i Sverige dessutom en anknytning genom skola, kamrater, idrott, kulturengagemang etc. Lagstiftningen innehåller idag ingen gräns för hur lång handläggningstid som kan följas av utvisning.

Brister i bedömningen av asylskäl
För att kunna analysera rättssäkerheten skulle den parlamentariska kommittén behöva ta del av tidigare forskning, i Sverige och internationellt, som kan belysa och förklara brister i den svenska asylprocessen.

Analysen borde beakta de juridiska krav som ställs på Sverige enligt internationella förpliktelser. Europadomstolen har, i mål där Sverige fällts, uttalat sig om hur den materiella bedömningen av skyddsskäl ska gå till samt de skyddsmekanismer som måste finnas i asylprocessen för att en rättssäker skyddsbedömning ska garanteras i praktiken enligt artikel 3 i Europakonventionen. Europadomstolen har särskilt betonat att myndigheten i vissa lägen har ansvaret för att utreda asylskälen, till exempel när det har kommit fram tecken på tortyr. Annars kan den skyddssökande få en alltför tung bevisbörda som kan leda till godtycklig utvisning. I utredningsskyldigheten ingår att Migrationsverket och domstolarna måste ta ställning till frågan om bevislättnad enligt principen om tvivelsmålets fördel (Benefit of the Doubt), vilket mycket sällan görs.

Såväl internationella instanser som frivilligorganisationer har påtalat allvarliga fel i utredningarna av skäl som rör sexuell identitet, kön, könsidentitet och könsuttryck samt religion och ateism. Ett strukturellt problem hos Migrationsverket är att beslutsfattare genomför tillförlitlighetsbedömningar av asylberättelser med kriterier som saknar vetenskapligt stöd. Exempel på detta är föreställningar om kultur, kriterier om ”andrahandsuppgifter”, ”spekulation” och “brist på subjektiv rädsla”. En återkommande kritik är att barnspecifika asylskäl förbises.

Metoderna för svåra bedömningar av trovärdighet och tillförlitlighet har utretts och det finns kunskaper om detta inom Migrationsverket. Men praktiken visar att tillförlitligheten i de skyddssökandes berättelser fortfarande bedöms spekulativt eller slentrianmässigt. I forskningen beskrivs myndigheternas bemötande som en ”misstroendekultur”, vilken har anknytning till samhällsdebatten under den aktuella tidsperioden. En misstroendekultur kan även spela in i hanteringen av åldersbedömningar.

Det finns erfarenheter och forskning om hur traumatiserade människor ska bemötas och hur deras skyddsbehov behöver utredas. Det finns även vägledning för migrationshandläggare, men det är inte alltid kunskapen finns hos den enskilde handläggaren. När kompetensen saknas kan det bidra till att särskilt sårbara personer får svårt att bevisa sitt behov av skydd och felaktigt får utvisningsbeslut. Det är särskilt allvarligt när kunskapen brister hos Migrationsverket och migrationsdomstolarna eller hos vårdpersonal om tortyr och dess konsekvenser för individer och om dokumentation av tortyrskador.

I de fall barns asylansökningar bedöms utan medverkan av personal med kompetens för detta – eller utan att barnets skäl utreds över huvud taget – leder det på motsvarande sätt till att barnets asylskäl inte kommer fram.

Även om upprepade och överlappande rättssäkerhetsbrister har stor betydelse och debatten just nu fokuserar på detta, vilket gör att kommittén måste hantera frågan, vill Asylkommissionen understryka att detta inte är hela bilden av Sveriges flyktingmottagande. Hundratusentals flyktingar från olika perioder har skapat sig en framtid i Sverige och bidrar nu i samhället. Det finns fortfarande ett starkt folkligt stöd för att Sverige ska ha en human asylpolitik.

Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:

● Kommittén ska analysera kritiken mot brister i utredningsskyldigheten inklusive principen om tvivelsmålets fördel, särskilt vad rör utredningar av asylskäl som hänger samman med skyddssökandes ålder/underårighet, psykisk hälsa, religion, könstillhörighet eller sexuella identitet, samt återkomma med förslag till åtgärder eller fortsatt utredning.
● Kommittén ska föreslå åtgärder för att stärka barn- och kulturkompetens i utredningarna och säkerställa att barns asylskäl utreds så att barns upplevelser av trauma utifrån deras situation och utveckling kan beaktas.
● Kommittén ska analysera Migrationsöverdomstolens funktion som vägledande instans, Migrationsverkets roll i praxisbildningen samt tillämpningen av rätten till muntlighet i migrationsdomstolarna samt återkomma med förslag till åtgärder som stärker rättssäkerheten för den skyddssökande.
● Kommittén ska utreda bristerna rörande bedömningar av tillförlitlighet, information till asylsökande och kompetensen hos offentliga biträden samt återkomma med förslag till åtgärder.
● Kommittén ska återkomma med förslag till lagstiftning som innebär presumtion för uppehållstillstånd efter viss handläggningstid. Tidsgränsen ska sättas lägre för barn. Kommittén ska även utforma förslag till övergångsregel som innebär möjlighet till uppehållstillstånd för personer med utvisningsbeslut som inte kunnat verkställas.

Anna Lundberg och Sanna Vestin, på basis av Asylkommissionens skuggdirektiv

Det är inte försent. Regeringen skulle kunna ge kommittén nya uppdrag eller utnyttja remisstiden till att ta fram det underlag som saknas. Gör om och gör rätt!