24 november 2020, fem år efter andrummet – dags att identifiera framgångsfaktorer för att förstärka och förbättra asylmottagandet

 

I våras framställde Asylkommissionen ett ”skuggdirektiv” till den parlamentariska kommittén som utredde Sveriges framtida migrationspolitik. Det sista avsnittet i skuggdirektivet handlade om att kommitténs uppdrag borde vara att lägga fram förslag till lagstiftning  i syfte att förbättra Sveriges mottagande av människor som söker skydd från krig och förföljelse – inte försämra det.

Nu har det gått fem år sedan regeringen aviserade en rad begränsningar för att försvåra för människor att få uppehållstillstånd i Sverige. Det är dags att välja en ny väg framåt.

Att människor flyr för att söka asyl i något annat land är en följd av krig och väpnade konflikter, vapenexport, klimatförändringar och ekonomisk ojämlikhet – sådant som är en del av vår globala värld. Det påverkas inte av Sveriges lagstiftning.

Vi behöver förbereda oss på att Sverige kan bli ett av de länder som behöver ta ansvar för migration till följd av klimatförändringar som invånarna i de rikaste länderna har medverkat till.

Vi har goda förutsättningar! Sverige är ett exempel på att god ekonomi och utvecklingsförmåga kan gå hand i hand med en stor invandring, inklusive flyktingar som fått en fristad. Enligt forskningen har invandring varit en av förutsättningarna för Sveriges ställning som en ledande industri- och välfärdsnation med stora resurser. Sverige har mått bra av invandring.

Det finns också positiva lärdomar att dra från civilsamhället. Den solidaritetsrörelse som mobiliserades 2015 ledde till utbildningsprojekt, mötesplatser med rådgivning, frivilliga familjehem, arbetsmarknadsprojekt och nya samarbetsformer mellan välfärdens professioner, organisationer och företagare med mera. Skyddssökande organiserade sig också själva och ställde krav på att få tillhöra samhället och bidra med sin kompetens och arbetskraft lika väl som att få skydd.

De begränsningar för asylsökande och deras anhöriga som införts efter 2015 har motiverats med att de skulle leda till att andra EU-länder skulle ta ett större ansvar. Men utvecklingen har gått i motsatt riktning. I brist på vilja att släppa in skyddssökande har de yttre gränserna förstärkts och brutaliserats.

EU:s partnerskap med länder i närområdet skulle kunna vara positiva projekt men har utvecklats till mer av utlokaliserad gränskontroll än samarbete för utveckling. När unionens gemensamma övervakningsplan och flotta används till att tvinga människor på flykt tillbaka till gränspolisen i Libyen, där det är väl känt att de fängslas med risk för tortyr och slavarbete, samtidigt som fiskebåtar och skepp från frivilligorganisationer hindras från att rädda nödställda – då måste en medlemsstat som Sverige kunna säga ifrån och påminna om unionens grundläggande värderingar.

Externalisering och ”outsourcing” av EU:s gränskontroller är ett av de största hindren för principen att människor som flytt ska beredas en fristad.

Diskussionen om EU:s framtida asylsystem pågår men är långt ifrån klar. Den parlamentariska kommittén som utredde Sveriges migrationspolitik kunde inte invänta resultatet men försökte ändå anpassa lagförslagen till en befarad lägstanivå – med risk för att stärka de främlingsfientliga rösterna inom unionen. Istället borde lagförslagen ha utformats med ambitionen att Sverige ska vara ett föregångsland för att uppmuntra andra länder att förbättra sin kapacitet och verka för en hög ambitionsnivå även i EU:s gemensamma system.

Retoriken om hur viktigt det är att minska flyktinginvandringen har stärkt opinionen mot flyktingar och invandrare i allmänhet. Även medias språkbruk har successivt blivit alltmer avhumaniserande. Det har bidragit till våldshandlingar och hatbrott, främst mot minoriteterna men även mot majoritetssamhället. En förståelse för invandringens positiva effekter är nödvändig för sammanhållningen och tilliten i landet och därmed för att de positiva effekterna ska bli bestående.

Misstroendekulturen som möter asylsökande samt kategoriseringen som behövande kan kontrasteras mot den stora viljan och förmågan att bidra och etablera sig, inte minst bland de ungdomar som sökt skydd i Sverige på egen hand. Dagens återkommande mantra om misslyckad integration bör också bedömas i ljuset av tidigare flyktinggruppers faktiska etablering. De asylsökande från Bosnien som häcklades och attackerades på 90-talet ses idag som en framgångssaga.

Det ingår i politikernas ansvar att inte låta sig lockas till lättköpta poänger eller löften om hårdare tag på bekostnad av etniska eller religiösa minoriteter, asylsökande eller andra sårbara grupper.

Den legala invandringen till EU-länderna är betydligt större än den “okontrollerade” flyktinginvandring som nu ses som ett hot. Det är politikernas ansvar att verka för att även flyktinginvandringen ska kunna ske på legala vägar, snarare än genom det okontrollerade system som utgör den irreguljära marknaden.

I de ursprungliga direktiven till kommittén stod att det svenska regelverket ska vara ”långsiktigt hållbart och inte väsentligen avvika från andra EU-länders”. Det uppdraget borde inte tolkas som att vi ska sträva efter lagstiftning som försämrar asylmottagandet och avskaffar hållbara lösningar för de människor som är på flykt.

Lagstiftarna borde arbeta med perspektivet att Sverige ska vara ett föregångsland för att visa den positiva kraften i att välkomna flyktingar och därmed uppmuntra andra länder att förbättra sin potential för asylmottagande och vidarebosättning. I detta ingår även att sprida kunskap om hur remitteringar, det vill säga invandrades ekonomiska överföringar till ursprungsländerna, bidrar till att stärka utvecklingen i dessa länder.

Målet inom EU bör vara att Sverige ska fortsätta verka för en god nivå i asylmottagandet och för att EU lägger fast miniminivåer. Länder som Sverige har förutsättningar att slå vakt om skyddssökande människors rättigheter på en högre nivå och därmed motverka att ribban pressas nedåt. Sveriges förhandlingsposition ska inte vara sådan att de länder som vägrar ta emot flyktingar får sätta agendan.

Här följer några uppdrag som kommittén borde ha fått:

  • Kommittén ska presentera en analys av hur Sveriges handel och globala politik förhåller sig till de konflikter och andra faktorer som utgör anledningar för människor att fly till Europa.
  • Kommittén ska analysera positiva effekter av Sveriges attraktionskraft, potentialen hos nyanlända i samhällsviktiga yrken samt potentialen hos remitteringar för att stabilisera situationen och bidra till utveckling i tidigare hemländer.
  • Kommittén ska återkomma med förslag till åtgärder för att öka och bredda kunskapen i Sverige om invandringens positiva effekter.

Sverige ska verka för ett samarbete mellan länder för lösningar som leder till att alla som tvingas lämna sina hem ska beredas en fristad där de tillerkänns rättigheter och skyldigheter och får möjlighet att skapa sig en framtid.

 

Anna Lundberg och Sanna Vestin, på basis av Asylkommissionens skuggdirektiv. I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.

 

 

The new pact on asylum and migration will further undermine the rights of asylum seekers-this is why

 

Idag skriver en gäst på vår blogg, Evie Papada. Författaren kommenterar vad den nya EU-pakten om migration skulle kunna innebära, genom en jämförelse med hur mottagandet fungerar redan idag i Grekland. Förslagen till gränsprocedur och urskiljande av sårbara=skyddsvärda personer påminner om proceduren i Grekland som fått diskriminerande effekter och underminerat rätten till asyl.

The New Pact on Asylum and Migration presented by Commissioner Ylva Johansson uses less contentious language than its predecessor, the 2015 European Agenda on Migration; at its core, however, lies the age-old EU asylum and migration strategy of preventing arrivals at all costs. Amongst other, the Pact proposes extended use of asylum and return border procedures for Member States. The proposed Common Procedures for International Protection (CPIP) is meant to repeal the 2013 EU Asylum Procedures Directive (APD). Border asylum procedures become mandatory for nationals enjoying less than 20% in EU refugee recognition rates, extending to nationals where the EU protection rate is under 75% during periods of crisis. This will invariably result to procedural unfairness, with individuals subjected to asylum procedures of differential standards depending on their nationality and point of entry. Findings from a recent study on the border asylum procedures implemented on the island of Lesbos draw attention to a number of problematic conclusions[i].

Asylum border procedures are substandard and discriminatory

Contrary to current proposals, the APD restricted the use of border procedures to be applied in cases where the admissibility of the asylum application is examined. Already the limited character of the APD’s border procedures have left an irredeemable damage to the integrity of the Greek asylum process as a whole. The Greek government transposed the APD into its national legislation days after the completion of the EU-Turkey Agreement, adopting the so-called fast track border procedures. Introduced as a temporary and extraordinary measure, the new border procedures were meant to facilitate the admissibility of asylum applications launched by individuals entering from Turkey onto the Aegean islands following March 2016, under the pretext that Turkey is now considered as a safe third country. Ever since, it has mattered greatly if an asylum seeker crosses into the Aegean islands instead of the land border in Evros as they are exposed to entirely different procedural regimes.

As its title suggests, the purpose of this procedure is to examine and decide speedily (no more than two weeks) on the outcome of a claim for international protection. Unlike the regular border procedure which applies in the rest of the country, the focus on a speedier examination of asylum claims has meant a reduction in standards, procedural guarantees and safeguards. As a direct result, many asylum seekers have not received a fair hearing of their case, given that admissibility procedures do not examine reasons for persecution but rather tests the country responsible for examining an asylum application. Fast track border procedures were further accompanied by an order of geographical restriction, obliging those arriving on the Greek Aegean islands to remain there for the duration of the process. Squalid and substandard living conditions resulting from the introduction of the geographical restriction have been aptly documented in international media and have raised widespread condemnation.

Asylum case management in the Reception and Identification Centres (RICs) on the Aegean islands has since been carried out based on a priori distinctions between nationality groups with high and low recognition rates resulting in arbitrary and discriminatory practices, excluding individuals from various processes on the grounds of their nationality. It is also a retraction of one of the main principles upon which the post-World War II refugee regime is built, namely the examination of individual asylum claims. For quite some time, Syrian nationals were whisked through to admissibility procedures (since Turkey is considered a safe country for them) while those with less that 25 % recognition rate were rushed through eligibility procedures, were they were summarily issued deportation orders. Furthermore, it reinforced racial profiling and stereotyping as the majority of individuals with low overall recognition rates came from African and Asian countries.

They may undermine grounds for international protection

Exempt from fast track border procedures were those who had been found to fulfil one or more of the five vulnerability categories foreseen in Greek legislation; the vulnerable can automatically launch an asylum application in the regular procedure. The legal basis for this exemption lies in the enjoyment afforded to vulnerable asylum applicants of special procedural guarantees, which the fast track border procedures are by design unable to uphold. Reception and Identification Centres were established as the entities responsible for identifying vulnerable individuals including through a medical screening. In practice, vulnerability designations took place either prior to the registration of asylum or during the admissibility phase of the asylum border procedure. Given the exemption from fast track border procedures, vulnerability assessments soon became important for the outcome asylum process and a complimentary screening tool for operationalising the EU-Turkey Agreement.

On an operational level, vulnerability assessments were instrumentalised by authorities at the time in order to legitimise fast track border procedures. Politically, they had to ensure that Greece appears as a safe space with good reception conditions, in order to implement the Agreement. Vulnerability assessments provided thus exactly this reassurance that authorities respect human rights standards. RIC authorities soon realised that a separate vulnerability assessment may also provide the platform upon which they can operationalise the criteria for a safe third country. As my informants argued that the time, being exempt from admissibility procedures may well save your life”.

As far as the integrity of the asylum process is concerned, vulnerability assessments at the border have done more to undermine the grounds for granting international protection than it may appear on the surface. Deliberations on vulnerability by medical personnel and immigration case officers relied largely on the applicant’s visible characteristics (visible scars, pregnancies and so on) while perceptions regarding the geographical origin of vulnerability (whether it has been acquired prior or following one’s arrival at the Reception centre) weighed in substantially. Soon, the need to establish objective criteria in designating vulnerability categories resulted in an unprecedent medicalisation of an otherwise relational notion which cannot be divorced from internal and external conditions that shape it. As a result, applicants suffering from certain medical conditions ended up receiving favourable treatment as opposed to others, particularly torture victims who, unable to prove their ‘illness’, had their persecution claims discarded as futile attempts to deceive. Overall, the shifting of the burden to prove one’s vulnerability from the immigration case worker to the individual applicant, the sheer focus on her body, is incommensurable with the meaning of vulnerability as a measure of protection for those who are already in a vulnerable position by virtue of not being citizens, and hence require the state to take further steps in guaranteeing their rights during the asylum process. Crucially, asylum border procedures on the Aegean islands generated a momentous shift from the timeless right to the recognition of refugeeness and vulnerability towards a medico- juridical understanding that it is highly individualised, time-dependent and assessible.

As the findings of this study show, the application of border procedures does not only result in differential standards being applied but also seriously risk undermining protection standards for asylum applicants. The notion that asylum procedures can be implemented quickly continues to drive EU’s asylum strategy, particularly directed towards countries situated at EU’s territorial frontiers. More studies are needed to demonstrate the dangers that lie behind this assumption.

Evie Papada, Post-Doctoral Researcher at the University of Loughborough, UK

[1] ‘Borderline Vulnerabilities: An Institutional Ethnography of the Greek Asylum Process in Lesbos, Greece’ is part of a three-year funded doctoral study conducted by the author. The findings of this study will be eventually accessible through the Loughborough University’s online research depository https://repository.lboro.ac.uk

Kommittén borde ha lagt fram förslag i syfte att stärka rätten till familjeliv och privatliv – del 6

 

Enligt regeringens ursprungliga direktiv till utredningen om Sveriges framtida migrationspolitik skulle den parlamentariska kommittén ”ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar”. Kommittén borde i detta arbete ha tagit hänsyn till vad som är hållbart för individen samt vilka lösningar som skapar långsiktighet och sammanhållning, i synnerhet i uppdraget om familjeåterförening.

Att lösningarna är hållbara för individen är nödvändigt även för att det internationella samfundets system för att skydda flyktingar ska fungera. Det behövs ett helhetsperspektiv som syftar till lösningar som förhindrar att människor på flykt eller deras anhöriga blir strandsatta i gränsläger eller transitländer utan permanent skydd eller möjlighet att skapa ett liv.

Verkligheten för människor på flykt är vanligen att hela familjen på något sätt drabbas av de våldshandlingar, förföljelse, hot eller andra risker som orsakar flykten. Om familjen dessutom splittras genom flykten är det ett extra trauma. Så länge familjen inte kunnat återförenas är flykten inte över – inte ens för den familjemedlem som lyckats få asyl. Uttalanden från UNHCR:s exekutivkommitté har flera gånger klargjort att efterforskning och sammanhållning av familjer är en viktig del av flyktingmottagandet.

Rapporter om svårigheter för familjer att återförenas i Sverige har visat på nästintill oöverstigliga praktiska hinder, trots att en rätt till familjeåterförening finns enligt lagstiftningen. Till exempel har anhöriga tvingats utsätta sig för farliga situationer genom att ta sig till grannländer och genom att ta kontakt med hemlandets myndigheter. Utdragna väntetider utgör i sig både praktiska och säkerhetsmässiga problem, likaså svårigheter att få kontakt med familjemedlemmar inom den tidsram som krävs för att undkomma svåruppnåeliga försörjningskrav. Trots att hela familjen kan vara hotad i en flyktsituation förutsätter reglerna att anhöriga till flyktingar kan presentera id-handlingar och röra sig samt kommunicera fritt. Detta problem har berörts av Migrationsöverdomstolen som medgett lättnader i kraven under vissa förutsättningar

Barnets rätt och familjens rätt
De tillfälliga tillstånden i kombination med utdragna väntetider har medfört att uppehållstillstånd nekas eller dras in och familjer splittras på sätt som lagstiftaren sannolikt inte har avsett. Familjer som efter lång tid har återförenats kan splittras på nytt när barn som fyllt 18 år inte längre har rätt att stanna enligt den tillfälliga lagen. Redan enligt utlänningslagens regler nekades barn som under väntetiden fyllt 18 år återförening. Men detta är en praktik som EU-domstolen tydliggjort inte är förenlig med bland annat EU:s rättighetsstadga. Minderåriga asylsökande som fyller 18 år under asylprocessen ska enligt EU-domstolen behålla sin rätt till familjeåterförening som anknytningsperson. Enligt en ny dom från EU-domstolen ska samma princip gälla för barn som ansöker om familjeåterförening från utlandet och fyller 18 under handläggningstiden. Desto viktigare är det att svensk lag inte skrivs så att familjen ändå splittras då det är dags att förlänga tillstånden.

18-årsgränsen i samband med bedömningen av skyddsbehov, är även den problematisk med tanke på rätten till familjeliv och privatliv. Det kan knappast ha varit lagstiftarens avsikt att barn skulle få rota sig i Sverige under flera år, påbörja gymnasiestudier, skapa sociala nätverk och även börja praktisera eller arbeta, för att därefter utvisas då de fyllt 18, med eller utan sin familj. Detta drabbar även barn som fått uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov (på grund av barnrelaterade skäl som risk för rekrytering eller människohandel).

Vidare har Migrationsverket utvecklat en praxis som innebär att barn som inte kan utvisas på grund av att de saknar någon som kan ta emot dem nu kan få utvisningsbeslut som verkställs när de fyller 18 – en praxis som har dömts ut av EU-domstolens generaladvokat. När en sådan utvisning ska genomföras efter att barnet har rotat sig flera år i en familj strider det mot såväl barnets rätt som värdfamiljens. För barnet, som under de år då individens livshållning och personlighet formas befinner sig i väntan utan trygghet och förutsägbarhet, kan följderna bli förödande.

Regeln att uppehållstillstånd på grund av anknytning inte får beviljas om den sökande redan befinner sig i Sverige drabbar barn. Även en relativt kortvarig separation från föräldern kan påverka relationen negativt för små barn. Med de handläggningstider som gällt för familjeåterförening de senaste åren kan separationen bestå i flera år när föräldern måste lämna Sverige för att göra ansökan och invänta beslut.

I övervägandena om vad lagen ska tillåta av familjeåterförening och familjesplittring är det nödvändigt att fördjupa icke-diskrimineringsperspektivet och innebörden av Europakonventionens artikel 8 om rätt till privatliv och familjeliv.

Försörjningskravet som villkor för familjeåterförening som det är utformat i den tillfälliga lagen innebär att barn kan förvägras återförening med föräldrar för obestämd tid. Det står även i strid med FN:s funktionsrättskonvention, då till exempel en förälder med lönebidrag för sin anställning utesluts från familjeåterförening.

I domstolsbeslut som rör försörjningskravet kan familjeåterförening diskuteras som en slags belöning, snarare än som en rättighet. EU:s familjeåterföreningsdirektiv tillåter enligt EU-domstolen över huvud taget inte försörjningskrav som har till syfte att försvåra familjeåterförening, endast krav med syfte att stärka integration. En konkret prövning av den sökandes situation måste också alltid göras oavsett om den sökande når upp till de formella kraven.

Om den tillfälliga lagens inskränkning av familjebegreppet förs in i Utlänningslagen kan det få svåra konsekvenser för personer som på grund av exempelvis sin sexuella identitet eller könsidentitet eller på grund av hedersrelaterade hot inte kunnat leva tillsammans i hemlandet. Hbtq+-personer som har levt i en hemlig relation i det tidigare hemlandet riskerar att relationen definieras som icke-etablerad. Andra som drabbats är familjer som har haft ett funktionshindrat barn som fyllt 18 eller andra beroende familjemedlemmar i hushållet. Dessa utesluts från familjeåterförening. Med ett helhets- och hållbarhetsperspektiv bör istället ett utvidgat familjebegrepp övervägas. En ansvarsfull flyktingpolitik kan inte splittra familjer och hindra människor som drivits på flykt från att ta hand om beroende familjemedlemmar.

Asylkommissionen hade velat komplettera kommitténs uppdrag med följande:

  • ommittén ska överväga författningsförändringar som underlättar säker och i övrigt praktiskt möjlig familjeåterförening för anhöriga till tidigare asylsökande genom möjlighet för anknytningspersonen att göra ansökan eller andra åtgärder.
  • Kommittén ska återkomma med förslag till författningsförändringar som innebär att det inte ska vara möjligt att ge barn utvisningsbeslut som är avsedda att verkställas efter lång tid, samt att barns ålder i bedömningen av rätt till familjeåterförening ska räknas vid tidpunkten för ansökan.
  • Kommittén ska vid utformningen av eventuella försörjningskrav eller andra villkor tillse att kraven inte diskriminerar hbtq+-personer, funktionshindrade, äldre eller andra grupper.
  • Kommittén ska vid utformningen av förslag som rör familjeåterförening tillse att eventuella villkor inte, i strid med EU-rättens principer, syftar till att försvåra familjeåterföreningen.

 Det är inte försent. Remissen pågår och regeringen kan i beredningen av propositionen göra de ändringar och tillägg som behövs för att stärka barns och familjers rätt!

Anna Lundberg och Sanna Vestin, på basis av Asylkommissionens skuggdirektiv. I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.