Av Anna Lundberg, Vanna Nordling, Maja Sager, Emma Söderman
En svårighet i kartläggandet av förändringar på fältet asylrätt och migranters rättigheter är de vitt skilda former av kunskap som ramar in fältet. Mätningar och statistik baserat på de juridiska utfallen visar sig vara otillräckliga när de ställs mot migranters egna iakttagelser och berättelser eller kritiska forskares kartläggningar av asylprocessen. Asylkommissionen har i sitt arbete med att kartlägga utvecklingen på asylområdet efter 2015, använt sig av olika metoder och strategier för att skapa en mångfacetterad kunskap om hur den allt striktare migrationspolitiken tar sig uttryck på olika sätt och i olika instanser. Våren 2021 bjöd vi in nämndepersoner i migrationsdomstolarna till ett online-seminarium med föreläsningar och erfarenhetsutbyte för att lägga ytterligare en pusselbit av erfarenheter till den större bilden av hur asylrätten och asylsökande personers situation förändrats under senare år.
Syftet med seminariet var dels att möjliggöra samtal och erfarenhetsutbyten om de problem och utmaningar nämndepersoner ser i migrationsmål, dels att dokumentera dessa som ett led i Asylkommissionens arbete. Vi som höll i seminariet har inte någon egen erfarenhet som nämndepersoner i migrationsmål, men vår ingång i seminariet och vår förståelse av de erfarenheter som kom fram bygger på förvärvade kunskaper från aktivism, forskning och samtal med människor om deras upplevelser i asylprocessen. Vidare har tidigare studier identifierat svårigheter att föra fram asylgrundande omständigheter i migrationsdomstolarna (Johannesson 2017, Joorman 2019) och en lång rad jurister har i en debattartikel nyligen påtalat svårigheterna i att representera skyddssökandes intressen (Magasinet paragraf 2021).
Hur har de förskjutningar i än mer restriktiv riktning som många vittnat om under senare år manifesterat sig i domstolarna? Vad händer när en part, Migrationsverket, går från att ha en utredande roll i grundprocessen till att agera motpart i domstol? Vilka specifika problem identifierar nämndepersoner utifrån sin unika position och insyn?
I det som följer beskriver vi vad som kom fram på seminariet och reflekterar över domstolsförhandlingen i migrationsmål samt nämndepersonernas roll. Inledningsvis placerar vi våra reflektioner i ett sammanhang av genomgripande förändringar inom asyllagstiftningen.
Asylpolitiken, migrationsdomstolarna och rollen som nämndeperson
Vår syn på rätten och domstolarna har utgångspunkten att rätten är en del av samhället, och att rätten därmed även påverkas av samhällsförändringar samtidigt som samhället i sin tur påverkas av hur domstolar resonerar och bedömer olika ärenden. Denna syn på en “växelverkan” mellan samhället och rätten kan sättas i kontrast till en syn på rätten som objektiv och skild från övriga samhället (Mathiesen 1985).
Migrationslagstiftningen har även före 2015 präglats av restriktivitet men i skrivande stund blickar vi tillbaka på sex år där asylpolitiken och reglering av uppehållstillstånd har genomgått stora förändringar – dels genom förändringar i lag, dels genom hårdare praxis. Svensk lagstiftning har gått från att bevilja permanenta uppehållstillstånd till tillfälliga uppehållstillstånd om 13-36 månader som norm, infört restriktiva villkor för familjeåterförening, samt tagit bort vissa skyddsgrunder (se Utlänningslagen 2005:716). Samtidigt som dessa förändringar i en restriktiv riktning har införts har även debatten förskjutits på motsvarande restriktiva sätt. Domstolarna har följaktligen nu att både använda en mer restriktiv lagstiftning och att göra det i ett samhällsklimat som är minst sagt fientligt mot personer som sökt en fristad i Sverige.
Något som är speciellt i den rättsprocess som avgör asylsökandes framtid är att bevisbördan ligger på den sökande. I motsats till devisen i andra mål; oskyldig till motsatsen är bevisad, så behöver den asylsökande själv framstå som trovärdig och göra det sannolikt att hen riskerar förföljelse på grund av någon av de skyddsgrunder som anges i flyktingdefinitionen. Bedömningen ska vidare vara framåtsyftande. Detta framgår genom paragrafernas formuleringar (se utlänningslagen kan 4 para 1 och 2). Dessa bestämmelser säger att en person som ”riskerar att utsättas för förföljelse” kategoriseras som flykting och att den är ”alternativt skyddsbehövande”, som ”vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller … förnedrande behandling … eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av … en … konflikt”. Den lagstiftningsmässiga logiken är alltså att myndigheterna bedömer vad som kan komma att hända individen i framtiden om hen återvänder till det land hen flytt ifrån.
Praxis har i ökande grad kommit att bli att domstolen avgör överklaganden av Migrationsverkets beslut på skriftliga underlag. Närmare bestämt får sökanden alltmer sällan möjlighet att framträda och muntligt framföra sina asylskäl i rätten. När det ges möjlighet till muntlig förhandling är dessa även begränsade av omständigheter rörande in/korrekt tolkning, tidsbrist och byråkratiska procedurer (t ex att ombud i ökande grad inte ges utrymme att hålla en slutplädering, se debattartikeln i Magasinet paragraf).
I det politiserade landskap som avgöranden kring uppehållstillstånd befinner sig inom har nämndepersoner (och för den delen även de utbildade juristerna) i uppdrag att agera neutralt. Nämndepersoner nomineras förvisso av de politiska partierna, men det ska inte spela någon roll vilken politisk åskådning de har, och när nämndepersoner kallas sker det genom lottning. Det är tre nämndepersoner som tillsammans med en juristdomare avgör i målet. De får endast avgöra i fallet baserat på det underlag som den sökande och dess motpart, Migrationsverket, skickat in.
En av föreläsarna på vårt seminarium, inbjuden för att tala utifrån sin roll som domare i migrationsmål, framhöll att domaren tillsammans med nämndepersonerna ska utgöra ett “team”. Domaren är ansvarig att leda arbetet och guida genom juridiska sakomständigheter, och nämndepersonerna har ansvar för att sätta sig in i fallet de har att bedöma samt uppmärksamma domaren på eventuella tveksamheter i målet, så som exempelvis brister i proceduren.
Domstolen som en uppförsbacke för den sökande
Ett problem i migrationsdomstolarna är att den skyddssökande redan från början ställs/placeras i underläge när Migrationsverket går från att ha en utredande roll i grundprocessen till att agera motpart i domstolen. Det är Migrationsverkets utredning som ligger till grund för förhandlingen. I de skriftliga avgörandena från domstolen presenteras vanligen till att börja med Migrationsverkets utredning och bedömning, och i nästa steg kommer den skyddssökandes berättelse. Statsvetaren Livia Johannesson, en av de inbjudna föreläsarna, beskrev under seminariet om nämndepersonernas roll, att hon under sina observationsstudier i migrationsdomstolarna, sett hur detta förfarande i praktiken är riggat till den sökandes nackdel och motpartens – statens – fördel. Det innebär att statens position i målet väger tyngre, något som dock är svårt att upptäcka eftersom processen bygger på antagandet om en jämbördig tvåpartsprocess, med Migrationsverket/staten på ena sidan och den sökande på den andra.
För den sökande blir uppförsbacken än brantare om Migrationsverket gjort en undermålig utredning från första början, som legat till grund för myndighetens beslut att avslå ansökan om asyl. Det är generellt svårt att vända ett beslut i rätten, bland annat eftersom proceduren i domstolen lämnar lite utrymme för den skyddssökande att själv berätta muntligt. Därmed döljer själva processen i domstolen också hur svårt det är att identifiera och utreda framtida skyddsbehov (Johannesson 2020, kap 9). Under vårt seminarium berättade en av talarna som är verksam som advokat, att det också förekommer att Migrationsverket ändrar sina ställningstaganden, exempelvis från att endast ifrågasatt en detalj i det som sökanden berättat, plötsligt ifrågasätter trovärdigheten i sin helhet. Det gör att uppförsbacken för den sökande blir ännu brantare, eftersom advokaten har förberett personen på att kunna klargöra just den detaljen som Migrationsverket ifrågasatt i sin grundutredning. En av nämndepersonerna kommenterade under seminariet att asylärenden kan vara väldigt svåra men att vissa domare bara verkar vilja fatta beslut utan att lämna utrymme för diskussion, och att vissa nämndemän redan från början uttrycker en bestämd uppfattning i ärendet/målet. Hen berättade om ett tillfälle där advokaten inte hade träffat sin klient och klienten inte hade kommit på grund av PTSD, men att rätten ändå avkunnade dom i målet. Denna erfarenhet gjorde att nämndepersonen helst inte ville ge sig in i asylärenden igen.
En annan av nämndepersonerna på seminariet beskrev känslan av uppförsbacken utifrån den mänskliga interaktionen i domstolen. Hen beskrev en situation hen ofta sett som väldigt ensidig. Hens intryck, att representanterna från Migrationsverket var väldigt ointresserade av vittnena i rätten. Hen berättade att:
“För mig är det väldigt svårt att se – de tittar knappt upp! Det är som att det bara är där för att göra sin utläggning. De tar inte hänsyn till varken vittnen eller något annat. Jag bara undrar, vad är det för människor. Det är som att de har bestämt sig innan att de ska ut allihop!”
I det efterföljande samtalet på vårt seminarium resonerade flera av nämndepersonerna kring att Migrationsverkets ingång i processen verkar handla om en rädsla för prestigeförlust. Att vinna målet framstår, enligt seminariedeltagarna, som den alltigenom överskuggande drivkraften, inte att den sökande ska få en rättvis bedömning.
Att förbereda sig och utbyta kunskap är strategier som nämndepersonerna lyfte fram, liksom att ta hjälp av varandra. Exempelvis kan de fråga personer med mer erfarenhet om råd eller delta vid utbildningar och informationsutbyten, samt alltid komma väl pålästa på det material som de ska ta ställning till i rätten. Ett viktigt material i detta sammanhang är landinformationen. Dock får nämndepersonerna inte ta med sig egen information utan får enbart förhålla sig till det som presenteras i rätten – något vi kommer närmare in på i nästa stycke.
Att inte få använda sig av tidigare kunskaper och erfarenheter
Erfarenheter och kunskaper som nämndepersoner kan ha med sig utöver det underlag som de läst i förberedelsearbetet får inte användas eller tas upp i domstolen.
Ett exempel på kunskap som nämndepersonerna under seminariet berättade att de kan ha med sig, men inte får använda, rör situationen i det land som sökanden har flytt ifrån. Domaren på seminariet fick frågan om möjligheterna att på egen hand läsa in sig på situationen i det land som den skyddssökande kan komma att utvisas till. Han varnade då för att leta upp egen landinfo, och förklarade att nämndepersoner inte får använda information utöver den som ges i det specifika fallet. Domaren framhöll också att det går, formellt sett, att byta ut advokaten om inte representationen fungerar, och att rätten har ett eget utredningsansvar. Detta, förklarade han, betyder att domstolen kan kompensera för parternas egna brister, såväl advokatens som Migrationsverkets.
Att inte få använda exempelvis förstahandskunskap om situationen i det land som den skyddssökande lämnat, eller få påpeka brister i tolkningen om man delar samma språk med sökanden, skapar en svår situation för enskilda nämndepersoner. När tveksamheter kring omständigheter i målet upptäcks för att man som nämndeperson bär på viktiga kunskaper, kan det påtalas för domaren som leder arbetet och “laget”, men att göra det är svårt eftersom tidsbristen är påtaglig i migrationsmålen.
Skälet till att nämndepersoner som har förstahandskunskap om det aktuella landet, eller har identifierat brister i tolkningen, inte får använda denna kunskap, är att det anses bryta mot ideal om lika bedömning för lika fall, och att det därmed anses bryta mot domstolens opartiskhet. Exempelvis, om en tolk tolkar fel i domstolen, alternativt tolkar på ett sådant sätt att nyanser och detaljrikedom i den sökandes berättelse försvinner, och en nämndeperson genom sin språkkunskap har möjlighet att förstå den sökandes berättelse utan att den filtrerats genom en bristfällig tolkning, får nämndepersonen då inte använda sina kunskaper? Eller en nämndeperson som råkar ha expertkunskaper om landet eller det specifika område det handlar om, men där detta inte har behandlats av ombud eller i Migrationsverkets landinformation, får hen då inte komplettera målet med sin expertis? Svaret är i princip nej, men möjligen kan det finnas undantag, något vi inte kan vet eftersom förhandlingen när detta sker äger rum mellan nämndemän och domaren efter rätten sammanträtt bakom stängda dörrar. Således framträder här en idealbild av en neutral och opartisk nämndeperson som någon som inte behärskar några språk utanför normen om svenska och engelska, och som någon som är okunnig om situationen i olika länder från vilka människor flyr. Således en idealbild inte stämmer överens med hur befolkningen och de partipolitiskt aktiva som nomineras till nämndepersoner ser ut i Sverige idag. Vi menar att detta avslöjar en syn på vissa slags förkunskaper som partikulära och icke-neutrala, medan andra förkunskaper och språkkunskaper passerar som neutrala och opartiska.
Avslutande ord
Att vara nämndeperson i migrationsmål är ett mycket svårt och viktigt uppdrag. Nämndepersonerna är lekmän i en specialiserad och juridiskt tekniskt avancerad process. De är vägledda av domaren och har väldigt lite utrymme att komma med inlägg som har betydelse för utfallet i ärendet. Ofta är alla inblandade under stor tidspress. Hela inramningen av ett migrationsmål bygger på ett antagande om att tvåpartsprocessen är och kan vara jämbördig. Den faktiska risken för att den asylsökande kan komma att utsättas för skyddsgrundande förföljelse vid ett återvändande diskuteras i liten utsträckning, fastän just detta är den asylrättsliga kärnfrågan. Seminariet visade betydelsen av kunskapsutjämning och erfarenhetsutbyte mellan nämndepersoner, och att deras kunskap om migrationsmål är viktig att sprida till en bredare allmänhet.