The new pact on asylum and migration will further undermine the rights of asylum seekers-this is why

 

Idag skriver en gäst på vår blogg, Evie Papada. Författaren kommenterar vad den nya EU-pakten om migration skulle kunna innebära, genom en jämförelse med hur mottagandet fungerar redan idag i Grekland. Förslagen till gränsprocedur och urskiljande av sårbara=skyddsvärda personer påminner om proceduren i Grekland som fått diskriminerande effekter och underminerat rätten till asyl.

The New Pact on Asylum and Migration presented by Commissioner Ylva Johansson uses less contentious language than its predecessor, the 2015 European Agenda on Migration; at its core, however, lies the age-old EU asylum and migration strategy of preventing arrivals at all costs. Amongst other, the Pact proposes extended use of asylum and return border procedures for Member States. The proposed Common Procedures for International Protection (CPIP) is meant to repeal the 2013 EU Asylum Procedures Directive (APD). Border asylum procedures become mandatory for nationals enjoying less than 20% in EU refugee recognition rates, extending to nationals where the EU protection rate is under 75% during periods of crisis. This will invariably result to procedural unfairness, with individuals subjected to asylum procedures of differential standards depending on their nationality and point of entry. Findings from a recent study on the border asylum procedures implemented on the island of Lesbos draw attention to a number of problematic conclusions[i].

Asylum border procedures are substandard and discriminatory

Contrary to current proposals, the APD restricted the use of border procedures to be applied in cases where the admissibility of the asylum application is examined. Already the limited character of the APD’s border procedures have left an irredeemable damage to the integrity of the Greek asylum process as a whole. The Greek government transposed the APD into its national legislation days after the completion of the EU-Turkey Agreement, adopting the so-called fast track border procedures. Introduced as a temporary and extraordinary measure, the new border procedures were meant to facilitate the admissibility of asylum applications launched by individuals entering from Turkey onto the Aegean islands following March 2016, under the pretext that Turkey is now considered as a safe third country. Ever since, it has mattered greatly if an asylum seeker crosses into the Aegean islands instead of the land border in Evros as they are exposed to entirely different procedural regimes.

As its title suggests, the purpose of this procedure is to examine and decide speedily (no more than two weeks) on the outcome of a claim for international protection. Unlike the regular border procedure which applies in the rest of the country, the focus on a speedier examination of asylum claims has meant a reduction in standards, procedural guarantees and safeguards. As a direct result, many asylum seekers have not received a fair hearing of their case, given that admissibility procedures do not examine reasons for persecution but rather tests the country responsible for examining an asylum application. Fast track border procedures were further accompanied by an order of geographical restriction, obliging those arriving on the Greek Aegean islands to remain there for the duration of the process. Squalid and substandard living conditions resulting from the introduction of the geographical restriction have been aptly documented in international media and have raised widespread condemnation.

Asylum case management in the Reception and Identification Centres (RICs) on the Aegean islands has since been carried out based on a priori distinctions between nationality groups with high and low recognition rates resulting in arbitrary and discriminatory practices, excluding individuals from various processes on the grounds of their nationality. It is also a retraction of one of the main principles upon which the post-World War II refugee regime is built, namely the examination of individual asylum claims. For quite some time, Syrian nationals were whisked through to admissibility procedures (since Turkey is considered a safe country for them) while those with less that 25 % recognition rate were rushed through eligibility procedures, were they were summarily issued deportation orders. Furthermore, it reinforced racial profiling and stereotyping as the majority of individuals with low overall recognition rates came from African and Asian countries.

They may undermine grounds for international protection

Exempt from fast track border procedures were those who had been found to fulfil one or more of the five vulnerability categories foreseen in Greek legislation; the vulnerable can automatically launch an asylum application in the regular procedure. The legal basis for this exemption lies in the enjoyment afforded to vulnerable asylum applicants of special procedural guarantees, which the fast track border procedures are by design unable to uphold. Reception and Identification Centres were established as the entities responsible for identifying vulnerable individuals including through a medical screening. In practice, vulnerability designations took place either prior to the registration of asylum or during the admissibility phase of the asylum border procedure. Given the exemption from fast track border procedures, vulnerability assessments soon became important for the outcome asylum process and a complimentary screening tool for operationalising the EU-Turkey Agreement.

On an operational level, vulnerability assessments were instrumentalised by authorities at the time in order to legitimise fast track border procedures. Politically, they had to ensure that Greece appears as a safe space with good reception conditions, in order to implement the Agreement. Vulnerability assessments provided thus exactly this reassurance that authorities respect human rights standards. RIC authorities soon realised that a separate vulnerability assessment may also provide the platform upon which they can operationalise the criteria for a safe third country. As my informants argued that the time, being exempt from admissibility procedures may well save your life”.

As far as the integrity of the asylum process is concerned, vulnerability assessments at the border have done more to undermine the grounds for granting international protection than it may appear on the surface. Deliberations on vulnerability by medical personnel and immigration case officers relied largely on the applicant’s visible characteristics (visible scars, pregnancies and so on) while perceptions regarding the geographical origin of vulnerability (whether it has been acquired prior or following one’s arrival at the Reception centre) weighed in substantially. Soon, the need to establish objective criteria in designating vulnerability categories resulted in an unprecedent medicalisation of an otherwise relational notion which cannot be divorced from internal and external conditions that shape it. As a result, applicants suffering from certain medical conditions ended up receiving favourable treatment as opposed to others, particularly torture victims who, unable to prove their ‘illness’, had their persecution claims discarded as futile attempts to deceive. Overall, the shifting of the burden to prove one’s vulnerability from the immigration case worker to the individual applicant, the sheer focus on her body, is incommensurable with the meaning of vulnerability as a measure of protection for those who are already in a vulnerable position by virtue of not being citizens, and hence require the state to take further steps in guaranteeing their rights during the asylum process. Crucially, asylum border procedures on the Aegean islands generated a momentous shift from the timeless right to the recognition of refugeeness and vulnerability towards a medico- juridical understanding that it is highly individualised, time-dependent and assessible.

As the findings of this study show, the application of border procedures does not only result in differential standards being applied but also seriously risk undermining protection standards for asylum applicants. The notion that asylum procedures can be implemented quickly continues to drive EU’s asylum strategy, particularly directed towards countries situated at EU’s territorial frontiers. More studies are needed to demonstrate the dangers that lie behind this assumption.

Evie Papada, Post-Doctoral Researcher at the University of Loughborough, UK

[1] ‘Borderline Vulnerabilities: An Institutional Ethnography of the Greek Asylum Process in Lesbos, Greece’ is part of a three-year funded doctoral study conducted by the author. The findings of this study will be eventually accessible through the Loughborough University’s online research depository https://repository.lboro.ac.uk

Forskarupprop! Petition from Researchers Regarding the Fires in Moria, Lesvos! 

GÄSTBLOGG

Forskarupprop!

Med anledning av de bränder som totalförstört Morialägret på Lesvos vill vi uttrycka vår förfäran över utvecklingen på de egeiska öarna under de senaste åren. Vi vill också påtala att bränderna i Moria inte kan ses som en isolerad händelse utan som en direkt konsekvens av EU:s migrations- och gränspolitik.
 
I kombination med EU:s övriga regelverk och initiativ har den så kallade ”hotspots-approachen” skapat en ohållbar situation på de egeiska öarna – där människor tvingas leva under både inhumana och rättsvidriga förhållanden. Ett antal forskningsrapporter har påvisat hur människor under långa perioder bor i läger utan tillgång till de allra mest basala förnödenheter och sanitära faciliteter – men också hur asylprocessen präglas av osäkerhet och ineffektivitet. Människorättsorganisationer och humanitära aktörer har under lång tid varnat för att situationen på Lesvos – och i synnerhet i Morialägret – oundvikligen kommer att leda till en katastrof. Nu är denna katastrof ett faktum.
 
Som medlemmar i den Europeiska Unionen, och som delaktiga i den politik som nu förs, är det dags för den svenska regeringen att ta sitt ansvar:
För det första, och med anledning av det akuta läget på Lesvos just nu, bör Sverige erbjuda sig att ta emot de människor som tidigare huserades i Moria och som idag står utan tak över huvudet. Speciellt fokus bör här läggas på människor som befinner sig i en särskilt utsatt position, såsom ensamkommande barn.
För det andra bör Sverige verka för att EU överger den inhumana och ineffektiva ”hotspots-approachen” samt att de undermåliga läger som idag finns på öar vid EU:s yttre gräns stängs och att dess invånare evakueras till länder som kan erbjuda värdiga förhållanden och en rättssäker asylprövning.
 
Om du inte har undertecknat och vill göra det, skicka ett mejl till patricia.lorenzoni (a) cemfor.uu.se
Sätt UPPROP eller PETITION som ämne och ange ditt NAMN, TITEL och INSTITUTION i meddelandet.
 
 
Anja Franck, docent vis Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Alexandra Bousiou, doktorand vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Patricia Lorenzoni, forskare vid Centrum för mångvetenskaplig forskning om rasism, Uppsala universitet
Helena Lindholm, professor vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
 
————————————
 
Petition from Researchers Regarding the Fires in Moria, Lesvos! 
 
Following the fires that have burnt the Moria camp in Lesvos to the ground, we want to express our deepest concern with the developments in the Greek Aegean Islands over the past couple of years. We would also like to point out that the fires in Moria should be seen not as an isolated incident but rather as a direct consequence of the EU’s migration and border policies.
 
The so-called ”Hotspots approach”, in combination with the EU’s other policies and initiatives, has created an unsustainable situation in the Aegean Islands – where people are forced to live under both undignified and uncertain conditions. A number of research reports have shown how people live for protracted periods in camps that lack the most basic of necessities and sanitary facilities – but also how the asylum process is characterized by legal insecurity and inefficiency. For a long time, human rights organizations and humanitarian actors have warned that the situation in Lesvos – and in particular in the Moria camp – will inevitably lead to a disaster. This disaster is now a fact.
 
As members of the European Union, and as a party to the current policies, it is time for the Swedish government to take its responsibility:
First of all, and in light of the emergency unfolding right now in Lesvos, Sweden should offer to receive the people who were previously housed in Moria and are now lacking a roof over their heads. Particular attention should here be directed towards people in an especially vulnerable position, such as unaccompanied minors.
 
Second, Sweden should work within the EU for the abolishment of the inhumane and ineffective ”hotspots approach” and promote the closure of all of the substandard camps that are located in islands along the EU’s external border – and its residents evacuated to countries that can offer decent reception facilities and a legally secure asylum procedure.
 
If you haven’t signed and wish to do so, send an email to patricia.lorenzoni(a)cemfor.uu.se 
Put UPPROP or PETITION as subject, and in the message give your NAME, TITLE and INSTITUTION.

Familjeliv eller flyktingfördelning? – Om MiÖD, Dublinförordningen och rätten till ett effektivt rättsmedel

GÄSTBLOGG

Karin Åberg är doktorand i internationell rätt vid Göteborgs Universitet och forskar på hur europeisk migrationsrätt samspelar med nationell säkerhet och humanitära värderingar. Hon är även samarbetsjurist i Sverige till den tyska organisationen Equal Rights Beyond Borders, som ger juridisk rådgivning och företräder flyktingar i Aten och på Chios. Via Equal Rights Beyond Border var Karin Åberg ombud i fallet MIG 2020:4.

I efterdyningarna av den så kallade ’flyktingkrisen’ 2015 introducerade EU-kommissionen ett flertal nya lagstiftningar och arbetssätt som syftade till att stävja situationen och förhindra dess upprepning. Vissa av dessa var specifikt inriktade på att stoppa asylsökande från att resa vidare inom Europa, förbi de länder de först anlände till. Till exempel introducerades s k ’hotspots’, en geografisk begränsning på vissa grekiska och italienska öar som innebar att de asylsökande inte får resa vidare till fastlandet.[1] Istället ska som huvudregel hela asylprocessen genomföras på öarna.

Ifall man fastnar på en av öarna är ett av de få sätten att ta sig vidare att ansöka om ’övertagande’ (eng: take charge request) under Dublinförordningen.[2] Till skillnad från ’överföring(eng: take back request), som är när en asylsökande person riskerar att bli tillbakaskickad till ett land där hen tidigare har varit, handlar övertagande om asylsökande som har rätt att få sina ansökningar prövade i ett land de inte har passerat eller sökt asyl i, t ex för att man har besökt landet innan eller har en familjemedlem där. Istället för att skickas från Sverige till Grekland kan man alltså skickas från Grekland till Sverige. Sverige mottar varje år ca 7-800 begäran om övertagande, varav ca hälften accepteras.[3] Processen kring övertaganden präglas av en stor osäkerhet, inte minst för att det, till skillnad från vid överföringar, saknas en tydligt lagstadgad rätt att överklaga beslut.[4] Organisationer som arbetar med juridiskt stöd på de grekiska öarna har därför under de senaste åren drivit frågan om rätten att överklaga övertagande-beslut i flertalet europeiska länder. I februari 2020 kom den första prejudicerande domen från Sverige.

MIG 2020:4 rörde en ung afghansk man, SM, vars fru hade flyktingstatus i Sverige, medan han själv hade sökt asyl i Grekland. Frun hade kort efter äktenskapet kommit till Sverige som kvotflykting, men SM hade inte inkluderats eftersom de ännu inte var gifta när frun intervjuades av svenska myndigheter, sex månader innan hennes flytt. När mannen ansökte om att få sin asylansökan prövad i Sverige nekades detta eftersom äktenskapets äkthet ifrågasattes. Han ansökte om omprövning av beslutet ett flertal gånger men fick samma besked, trots att allt mer bevisning bifogades som stöd för äktenskapet. Han ville därför försöka överklaga.

Dublinförordningen ställer varken upp någon rättighet för asylsökande att överklaga ett nekat beslut om övertagande eller något hinder för detta. Den reglering som återfinns i Artikel 27.1 Dublinförordningen (’En sökande eller annan person som avses i Artikel 18.1.c eller d ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller det beslut om överföring’) har normalt inte ansetts tillämpbar på framställningar av övertaganden. Varken formuleringen av Artikel 27 Dublinförordningen eller av någon annan av förordningens artiklar antyder dock att detta skulle vara det enda juridiska skydd som uppställs i relation till Dublinförordningen.

Att besluten inte är möjliga att överklaga har två primära effekter. För det första leder det, som med många icke-överklagbara beslut, till en godtycklighet i beslutsfattandet. Vi som har arbetat vid EU:s yttre gräns har fått höra många olika förklaringar till att överföringar nekas av mottagarlandet, som att ’Grekland tar inte sitt ansvar, då tänker inte vi ta vårt’, eller att läkarrapporter förkastas eftersom ’Har man klarat att ta sig till Europa kan man inte vara så sjuk’. Det här gäller även den grekiska Dublinenheten, som kan välja själva om de vill skicka iväg en förfrågan om överföring eller inte. Man har till exempel satt i system att inte överföra föräldrar och syskon till barn som skickats iväg till andra EU-länder av sina föräldrar. Detta görs i all välmening, för att förhindra att barn utsätts för människosmuggling, men har effekten att familjer hålls åtskilda i olika länder över mycket lång tid. Den andra effekten är kopplad till flyktingfrågans politiska laddning. Efter 2015 arbetade vissa länder för att ett kvotsystem för flyktingar skulle införas inom EU. När ett sådant inte skapades verkar vissa länder ha gått över till att istället fördela asylsökande mellan sig via Dublin-ansökningar. Ett sådant exempel var det ’administrativa avtal’ mellan Grekland och Tyskland som upprättades i hemlighet i augusti 2018, innan det läckte ut och förbjöds av domstol.[5] I den här hanteringen ses asylsökande enbart som volymer, och inte som individer med rättigheter som ska tillgodoses genom bl a Dublinförordningen.

Frågan om rätten att överklaga övertagande-beslut har ännu inte varit uppe för prövning i EU-domstolen. I Storbritannien har frågan tolkats av UK Upper Tribunal samt Court of Appeal, och i Tyskland har den prövats av ett flertal underrätter. Samtliga har, genom att tolka Dublinförordningen mot bakgrund av skyddet för grundläggande rättigheter i EU:s konstitution, funnit att det föreligger en rätt att överklaga beslut om övertagande i fall som berör familjeåterförening.[6] Argumentationens kärna ligger i Artikel 47 i EU:s stadga för de grundläggande rättigheterna.[7] Enligt artikeln ska ’[v]ar och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol […]’. I och med artikeln har alla medlemsstater en skyldighet att möjliggöra för enskilda att föra sin talan i domstol i syfte att tillgodogöra sig sina individuella rättigheter.[8] Med ’individuella rättigheter’ menas i det här sammanhanget rättigheter som tjänar individens intressen samt uppnår en tillräcklig nivå av precision.

Dublinförordningen syftar till att fördela ansvar mellan EU-länder enligt specifika kriterier. Då dessa kriterier bland annat baseras på asylsökandes rättigheter under andra rättsakter har asylsökande även en rätt att utkräva att medlemsstater tillämpar förordningen på ett korrekt sätt. EU-domstolen har upprepade gånger bekräftat och förtydligat att Dublinförordningen inte enbart fördelar ansvar mellan stater utan även ger upphov till subjektiva rättigheter för asylsökande.[9]

Detta borde särskilt gälla i fall som detta, när det kriterium som ska prövas är grundat i rätten till familjeliv, som är en grundläggande rättighet under Artikel 7 EU-stadgan och Artikel 8 Europakonventionen.[10] Detta följer EU-domstolens resonemang när rätten att överklaga överföranden kom, vilket var kopplat till en annan mänsklig rättighet; principen om non-refoulement.[11] Med andra ord finns det inte nödvändigtvis någon rättighet att överklaga beslut om övertagande när denna sker på grund av att asylsökande t ex har visum till ett land.[12] Däremot när en grundläggande eller mänsklig rättighet riskerar att kränkas så ställs det högre krav på det processuella skyddet, vilket följer både av Artikel 47 Stadgan, men även av Europadomstolens praxis.[13] Att någon uttalad rätt att överklaga övertagande-beslut saknas i Dublinförordningen saknar relevans, eftersom Stadgan utgör primärrätt och Dublinförordningen sekundärrätt.

I MIG 2020:4 resonerar MiÖD kring de bestämmelser och rättsfall som behandlar rätten att överklaga ett beslut om överföringar, och drar slutsatsen att dessa inte är tillämpliga på övertaganden. Vidare finner domstolen, utan längre resonemang att:

’[e]tt beslut att inte samtycka till att ta över ansvaret för en asylsökande berör vidare i första hand de inblandade staterna och inte den enskilde direkt på ett sådant sätt att det skulle kunna vara fråga om en kränkning av dennes unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter.’

Detta resonemang för tankarna till hur staterna länge resonerade kring överföringar, och som EU-domstolen underkände på grund av principen om non-refoulement i Abdullahi-fallet. MiÖD går tyvärr inte in på frågan om huruvida rätten till familjeliv berörs vid övertaganden under Dublinförordningen utan nöjer sig med att konstatera att lagstiftning och praxis hittills enbart explicit har rört överföringar.

MiÖD finner även, i vanlig ordning, att ’frågan om hur den gemenskapsrättsliga regleringen som aktualiseras i målet ska tolkas är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel om dess innebörd.’ Trots att fallet utgör det första överrättsfallet som går emot den europeiska trenden, finner MiÖD ingen anledning till att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Detta höjer incitamenten för att hänvisa frågan till EU-domstolen för andra länders domstolar, men för asylsökande som vill överklaga sina övertagande-beslut från Sverige stängs dörren för ett tag framöver.

Sammanfattningsvis lämnar MIG 2020:4 en del att önska avseende rättssäkerhet. Trots att flera av Dublinförordningens artiklar, bl a de som rör familjeåterförening, etablerar skyldigheter snarare än möjligheter för EU:s medlemsstater saknas även i fortsättningen alternativet att få sina anspråk prövade av domstol. Detta skapar en sårbarhet i systemet, då flera juridiska ombud vittnar om godtycklighet och erfarenheter från andra länder visar hur flyktingar allt oftare blir ett medel i politiska förhandlingar.[14] Istället för att ta det säkra före det osäkra och trygga tillgången till en grundläggande rättighet för en utsatt grupp, väljer man istället att låta en otillräcklig hantering av frågan att fortgå.

[1] European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: A European Agenda on Migration COM (2015) 240 final, av den 13 Maj 2015.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat [2013] OJ L 180 (härefter ’Dublinförordningen’).

[3] Eurostat, ’Dublin statistics in countries responsible for asylum application’ [2019] tillgänglig på https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Dublin_statistics_on_countries_responsible_for_asylum_application.

[4] Domstolens dom (stora avdelningen) den 7 juni 2016, Ghezelbash C-63/15, ECLI:EU:C:2016:409.

[5] Se Stathis Poularakis, ‘The Case of the Administrative Arrangement between Greece and Germany: A tale of “paraDublin activity”?’ [2018], tillgänglig på http://www.asylumlawdatabase.eu/en/journal/case-administrativearrangement-between-greece-and-germany-tale-%E2%80%9Cparadublin-activity%E2%80%9D.

[6] Från Storbritannien: R (ZT (Syria) & Others) v Secretary of State for the Home Department EWCA Civ 810, Court of Appeal, August 2016; MS v SSHD, JR/9682/2017, Upper Tribunal, July 2018; MK, IK and HK v Secretary of State for the Home Department JR/2471/2016. Se även R v Secretary of State for the Home Department [2018] UKUT 297; [2019] UKUT 66; samt [2019] UKUT 9.  Från Tyskland:  VG Münster, 20.12.2018, 2 L 989/18.A; VG Potsdam, 25.09.2018, 11 L 751/18.A VG Arnsberg, 09.04.2019, 1 L 1977/18.A; VG Frankfurt a.M., 27. 05.2019, 10 L 34/19.F.A; VG Lüneburg, 08.07.2019, 8 B 111/19; VG Hannover, 09.08.2019, 2 B 3013/19; VG Berlin, 15.03.2019, VG 23 L 706.18 A; VG Trier, 27.03.2019, 7 L 1027119.TR; VG Ansbach, 02.07.2019, AN 18 E 19.50459; VG Münster, Beschluss vom 06.05.2019, 2 L 392/19.A; VG Wiesbaden, 25.04.2019, 4 L 478/19.WI.A; VG Berlin, 18.06.2019, VG 23 L 317.19 A; VG Berlin, 04.07.2019, VG 37 L 277.19 A; VG Karlsruhe, 30.07.2019, A 1 K 4345/19; VG Stuttgart, 14.08.2019, A.3 K2257/19; VG Weimar, 03.09.2019, 2 E 1204/19.

[7] Se även skäl 19 Dublinförordningen.

[8] Jfr Domstolens dom (stora avdelningen) den 13 mars 2007, Unibet C-432/05, ECLI:EU:C:2007:163.

[9] Se bl a Domstolens dom (stora avdelningen) av 7 juni 2016, Karim C-155/15, ECLI:EU:C:2016:410; Ghezelbash C-63/15; Domstolens dom (stora avdelningen) av 26 juli 2017, Mengesteab C-670/16, ECLI:EU:C:2017:587; Domstolens dom (stora avdelningen) av 25 oktober 2017, Shiri C-201/16, ECLI:EU:C:2017:805.

[10] Se skäl 14, 15 och 17 Dublinförordningen.

[11] Domstolens dom (stora avdelningen) den 10 december 2013, Abdullahi C-394/12, ECLI:EU:C:2013:813.

[12] Artikel 12 Dublinförordningen.

[13] Se till exempel Europadomstolen, Senigo Longue m fl mot Frankrike, nr 19113/09, dom meddelad den 10 juli 2014.

[14] Även EU-Turkiet avtalet är ett exempel på detta.