Migrationskommittén borde ha analyserat varför människor försätts i limbo – del 4

 

I utredningen om praktiska verkställighetshinder som lades fram 2017 visades hur lagens utformning och praxis lett till att praktiska verkställighetshinder i praktiken inte erkänns. Detta gör att människor som de facto inte kan utvisas ändå får utvisningsbeslut. De tvingas leva utanför samhället. Åtgärder har inte vidtagits trots att problemen har varit kända i många år. Problemen har istället skärpts genom domstolspraxis och Migrationsverkets ändrade rättsliga ställningstaganden. Att praktiska verkställighetshinder inte erkänns medför också att vissa personer inte beviljas den flyktingstatus som de har rätt till enligt internationella överenskommelser. Därför formulerade Asylkommissionen i sitt skuggdirektiv till den parlamentariska kommittén flera tilläggsuppdrag som rör hur limbosituationerna uppstår.

Ett specialfall av obekräftade verkställighetshinder är när barn som sökt asyl på egen hand får utvisningsbeslut som inte kan verkställas på grund av att de inte har någon som kan ta emot dem i det land de skulle utvisas till. Denna situation ledde för några år sedan normalt till ett permanent uppehållstillstånd (om inte barnets ålder ifrågasattes). Praxis för denna grupp har förskjutits steg för steg genom ändringar i Migrationsverkets riktlinjer – ändringar som inte dokumenterats eller förklarats – till den nuvarande situationen att dessa barn kan få utvisningsbeslut redan vid 14 års ålder även om de lyckats bevisa att de inte har kontakt med anhöriga. Ansvaret för att eftersöka familjemedlemmar läggs numera helt på barnet vilket gör att barnet inte får någon hjälp att få tag på anhöriga. I de fall de anhöriga omkommit eller flytt landet blir det mycket svårt för barnet att på egen hand bevisa detta. Även detta är en praxis som Migrationsverket har förändrat under de senaste åren.

Bland de människor som lever kvar i Sverige efter utvisningsbeslut finns även många som rent praktiskt möjligtvis skulle kunna resa på egen hand till det utpekade landet men inte kan utvisas med tvång – för att de är ovälkomna i hemlandet eller själva håller sig undan utvisning. Även denna problematik skulle ha behövt analyseras av migrationskommittén.

För att förstå varför människor som befinner sig i eller riskerar en mycket utsatt situation inte återvänder till ursprungslandet är det till att börja med nödvändigt att förstå varför människor flyr. De senaste årens starka fokus i svensk debatt, på faktorer som antas göra att människor dras till Sverige, har fördunklat förståelsen bland allmänhet och politiker för de bakomliggande orsaker till påtvingad migration.

Enligt den samlade forskningen är de hot och risker som driver iväg människor helt avgörande för om det går att efterfölja ett utvisningsbeslut. Om orsaken till att inte lämna Sverige är att riskerna i utvisningslandet fortfarande är för stora eller att den utvisade är lika oönskad där som i Sverige, så leder repressiva åtgärder inte till ett ökat återvändande utan enbart till större lidande.

Återtagandeavtal har slutits med världens farligaste länder i en allt aggressivare återvändandepolitik från Sveriges och EU:s sida, och de utnyttjats för att genomföra utvisningar även för sårbara grupper som mottagarlandet inte har kapacitet att ta ansvar för. Det kan röra enskilda fysiskt eller psykiskt nedsatta personer som utvisas med tvång. Problemet gäller även personer som pressas till “frivillig” medverkan genom hot att familjen kommer att splittras eller placering i utreseboende. Avtalen fortlöper och förnyas utan offentlig utvärdering av om återvändandet faktiskt har skett på ett värdigt sätt enligt avtalen.

Ett tecken på att den innehållsmässiga bedömningen av asylskäl blir fel är att det under senare år blivit vanligt att asylsökande som fått avslag i Sverige har beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov i ett annat EU-land. För exempelvis skyddssökande från Afghanistan skiljer sig beviljandegraden markant åt till Sveriges nackdel. Delförklaringar till detta kan vara att ställningstaganden från FN:s flyktingorgan UNHCR inte betraktas som vägledande i svensk praxis och att internflyktsalternativ tillämpas utan individuella överväganden. En effekt av låg beviljandegrad är att människor som meddelas utvisningsbeslut söker skydd i andra europeiska länder, en annan att de lever kvar som papperslösa i Sverige.

Utgångspunkten för den nödvändiga analysen av varför människor inte återvänder bör vara ett rättighetsperspektiv. Detta innebär att kostnader inte ska avgöra vem som ska få en fristad i Sverige. Det bör dock påpekas att merkostnader för samhället har uppstått under senare år till följd av att samhällsinvånare som meddelats utvisningsbeslut inte får tillgång till vård eller boende eller hjälp från rättsvårdande myndigheter. De har istället tvingats till svartarbete som ger utdelning till aktörer inom den kriminella marknaden snarare än seriösa arbetsgivare och statskassan.

Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:

  • Kommittén ska analysera vilka brister i lagstiftning och tillämpning som har bidragit till att praktiska verkställighetshinder inte erkänns, särskilt för statslösa, för personer med anknytning till tredje land samt för barn som sökt skydd på egen hand och som saknar ordnat mottagande i hemlandet.
  • Kommittén ska analysera hur bedömningen av praktiska verkställighetshinder för barn som sökt skydd på egen hand och som saknar ordnat mottagande i hemlandet förhåller sig till barnrättslagen/barnkonventionen.
  • Kommittén ska återkomma med förslag till åtgärder för att motverka att asylsökande hamnar i limbo, med utgångspunkt i tidigare förslag. I detta ingår även att statslösas rättsliga ställning behöver utredas vidare.
  • Kommittén ska undersöka orsakerna till att Sverige, i jämförelse med andra EU-länder, har en låg beviljandegrad för vissa länder.
  • Kommittén ska utvärdera hur återtagandeavtal har följts upp. Kommittén ska även utreda hur UNHCR:s ställning som rättskälla kan förstärkas.

Tyvärr fick den parlamentariska kommittén inte dessa uppdrag av regeringen. Kommitténs betänkande innehåller ingen analys av varför människor hamnar i limbo och inga förslag för att förhindra det – tvärtom kan situationen förvärras på grund av vissa förslag. Regeringen behöver därför se till att dessa frågor angrips i remissbehandlingen eller tas upp i kommande utredningar.

Anna Lundberg och Sanna Vestin, på basis av Asylkommissionens skuggdirektiv.  I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.

Forskarupprop! Petition from Researchers Regarding the Fires in Moria, Lesvos! 

GÄSTBLOGG

Forskarupprop!

Med anledning av de bränder som totalförstört Morialägret på Lesvos vill vi uttrycka vår förfäran över utvecklingen på de egeiska öarna under de senaste åren. Vi vill också påtala att bränderna i Moria inte kan ses som en isolerad händelse utan som en direkt konsekvens av EU:s migrations- och gränspolitik.
 
I kombination med EU:s övriga regelverk och initiativ har den så kallade ”hotspots-approachen” skapat en ohållbar situation på de egeiska öarna – där människor tvingas leva under både inhumana och rättsvidriga förhållanden. Ett antal forskningsrapporter har påvisat hur människor under långa perioder bor i läger utan tillgång till de allra mest basala förnödenheter och sanitära faciliteter – men också hur asylprocessen präglas av osäkerhet och ineffektivitet. Människorättsorganisationer och humanitära aktörer har under lång tid varnat för att situationen på Lesvos – och i synnerhet i Morialägret – oundvikligen kommer att leda till en katastrof. Nu är denna katastrof ett faktum.
 
Som medlemmar i den Europeiska Unionen, och som delaktiga i den politik som nu förs, är det dags för den svenska regeringen att ta sitt ansvar:
För det första, och med anledning av det akuta läget på Lesvos just nu, bör Sverige erbjuda sig att ta emot de människor som tidigare huserades i Moria och som idag står utan tak över huvudet. Speciellt fokus bör här läggas på människor som befinner sig i en särskilt utsatt position, såsom ensamkommande barn.
För det andra bör Sverige verka för att EU överger den inhumana och ineffektiva ”hotspots-approachen” samt att de undermåliga läger som idag finns på öar vid EU:s yttre gräns stängs och att dess invånare evakueras till länder som kan erbjuda värdiga förhållanden och en rättssäker asylprövning.
 
Om du inte har undertecknat och vill göra det, skicka ett mejl till patricia.lorenzoni (a) cemfor.uu.se
Sätt UPPROP eller PETITION som ämne och ange ditt NAMN, TITEL och INSTITUTION i meddelandet.
 
 
Anja Franck, docent vis Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Alexandra Bousiou, doktorand vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Patricia Lorenzoni, forskare vid Centrum för mångvetenskaplig forskning om rasism, Uppsala universitet
Helena Lindholm, professor vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
 
————————————
 
Petition from Researchers Regarding the Fires in Moria, Lesvos! 
 
Following the fires that have burnt the Moria camp in Lesvos to the ground, we want to express our deepest concern with the developments in the Greek Aegean Islands over the past couple of years. We would also like to point out that the fires in Moria should be seen not as an isolated incident but rather as a direct consequence of the EU’s migration and border policies.
 
The so-called ”Hotspots approach”, in combination with the EU’s other policies and initiatives, has created an unsustainable situation in the Aegean Islands – where people are forced to live under both undignified and uncertain conditions. A number of research reports have shown how people live for protracted periods in camps that lack the most basic of necessities and sanitary facilities – but also how the asylum process is characterized by legal insecurity and inefficiency. For a long time, human rights organizations and humanitarian actors have warned that the situation in Lesvos – and in particular in the Moria camp – will inevitably lead to a disaster. This disaster is now a fact.
 
As members of the European Union, and as a party to the current policies, it is time for the Swedish government to take its responsibility:
First of all, and in light of the emergency unfolding right now in Lesvos, Sweden should offer to receive the people who were previously housed in Moria and are now lacking a roof over their heads. Particular attention should here be directed towards people in an especially vulnerable position, such as unaccompanied minors.
 
Second, Sweden should work within the EU for the abolishment of the inhumane and ineffective ”hotspots approach” and promote the closure of all of the substandard camps that are located in islands along the EU’s external border – and its residents evacuated to countries that can offer decent reception facilities and a legally secure asylum procedure.
 
If you haven’t signed and wish to do so, send an email to patricia.lorenzoni(a)cemfor.uu.se 
Put UPPROP or PETITION as subject, and in the message give your NAME, TITLE and INSTITUTION.

Migrationskommittén borde ha analyserat rättssäkerheten i asylproceduren – del 3

 

“Migrationspolitiken ska vara human, rättssäker och effektiv” och ”behovet av ytterligare åtgärder för att stärka rättssäkerheten i asylprocessen” ska utredas – enligt regeringens direktiv till den parlamentariska migrationskommittén. Asylkommissionen har i sitt skuggdirektiv ringat in vad den parlamentariska kommittén skulle behöva utreda för att kunna lägga fram åtgärder som förbättrar rättssäkerheten. Det rör bland annat hur barn och traumatiserade personer bemöts i asylproceduren och metoderna för att bedöma trovärdighet.

Många människor, som blir kvar i Sverige och andra europeiska länder efter att deras asylansökan avslagits, upplever idag att Sveriges migrationspolitik inte är vare sig human eller rättssäker. Detta bekräftas i forskning som visar på allvarliga missförhållanden i asylproceduren vilka måste analyseras, både för att undvika fel i framtiden och för att ge upprättelse för dem som drabbats. Allvarliga konsekvenser har redan synliggjorts på grund av den ändring i Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) som infördes sommaren 2016 vilken lett till att fler människor nu lever i misär eller utlämnats till den svarta arbetsmarknaden för sin överlevnad.

Brister i proceduren
Migrationsverkets och domstolarnas utredningsansvar behöver förstärkas. Bristerna på denna punkt har funnits sedan 2005 års utlänningslag trädde i kraft, men lagstiftningen från 2016 har haft ytterligare negativa effekter på rättssäkerhet och likabehandling. Flera rapporter tyder på godtyckliga skillnader mellan migrationsdomstolarnas tillämpning av de lagar som rör asylsökande. Dessutom finns brister i utlänningslagen som gör att Migrationsverket utvecklats till sin egen vägledande instans. Detta hänger delvis samman med att Migrationsöverdomstolen inte har rätt att ge ändringsdispens i asylärenden och att vissa typer av mål över huvud taget inte kan överklagas.

Det finns även många processuella hinder för asylsökande, såsom tolkproblem, bristande kunskap hos offentliga biträden och bristande vård- eller stödinsatser. Många vittnesmål tyder även på att intervjuer och utredning utförs alltför knapphändigt trots statens utredningsskyldighet i asylärenden. Detta förstärker problemen som nämnts ovan för asylsökande med till exempel kognitiva svårigheter, traumatiserade personer och personer med känsliga och komplicerade skyddsskäl.

Specifika områden som har uppmärksammats i vittnesmål om skyddssökandes erfarenheter är att inte all information till asylsökande ges på ett språk personen kan förväntas förstå, att inte alla offentliga biträden har asylrättskompetens, att tolkar utan tillräckliga kunskaper i tolkspråket eller svenska anlitas (ibland av upphandlingsskäl), att tillgången till muntlighet i domstol är svag liksom möjligheten att kalla in vittnen och hämta in aktuell landinformation till domstolsbehandlingen. Andra exempel är bristen på barnkompetens och kompetens att bemöta traumatiserade personer inom Migrationsverket.

Långa väntetider utan handläggning påverkar möjligheterna att utreda de ursprungliga skälen för uppehållstillstånd. Samtidigt kan anknytning till Sverige och nya skäl uppstå som omöjliggör återvändande på grund av skydds- eller humanitära behov. Nya hot kan uppstå på grund av konversion, offentlig kritik av det tidigare hemlandets regim eller andra så kallade sur place-skäl. Det kan också röra sig om sådant som ungdomars eller kvinnors anpassning till levnadsmönster i Sverige eller frigörelse från tidigare sociala normer.

Barn har drabbats särskilt hårt
En grupp som drabbats av långa handläggningstider var barn som sökte skydd på egen hand 2015. Genom Migrationsverkets kategorisering av ärendetyper prioriterades först ”enkla” bifallsärenden och därefter ”enkla avslag” som kunde klaras av inom tre månader. När personer med mer komplicerade ärenden, bland annat dessa barn (som ibland hunnit fylla 18), skulle utredas efter lång tid var det svårt för dem att återberätta sina upplevelser och bevisa sin identitet och sitt skyddsbehov.

Barnspecifika skäl såsom risk för rekrytering till väpnade grupper och trafficking är ofta giltiga i verkligheten även för unga vuxna. Unga vuxna kan också fortfarande behöva stöd på liknande sätt som barn, men 18-årsgränsen är skarp både i kraven på den asylsökande och i bedömningen av asylskälen. Detta gör långa handläggningstider och plötsliga omregistreringar av ålder extra drabbande.

Även för yngre barn är anknytningen till Sverige och anpassningen till omgivningens kultur och sociala normer något som påverkar deras behov av skydd och i praktiken kan omöjliggöra återvändande men som med nuvarande praxis tillmäts mycket liten betydelse. Barn och barnfamiljer utvecklar efter lång tid i Sverige dessutom en anknytning genom skola, kamrater, idrott, kulturengagemang etc. Lagstiftningen innehåller idag ingen gräns för hur lång handläggningstid som kan följas av utvisning.

Brister i bedömningen av asylskäl
För att kunna analysera rättssäkerheten skulle den parlamentariska kommittén behöva ta del av tidigare forskning, i Sverige och internationellt, som kan belysa och förklara brister i den svenska asylprocessen.

Analysen borde beakta de juridiska krav som ställs på Sverige enligt internationella förpliktelser. Europadomstolen har, i mål där Sverige fällts, uttalat sig om hur den materiella bedömningen av skyddsskäl ska gå till samt de skyddsmekanismer som måste finnas i asylprocessen för att en rättssäker skyddsbedömning ska garanteras i praktiken enligt artikel 3 i Europakonventionen. Europadomstolen har särskilt betonat att myndigheten i vissa lägen har ansvaret för att utreda asylskälen, till exempel när det har kommit fram tecken på tortyr. Annars kan den skyddssökande få en alltför tung bevisbörda som kan leda till godtycklig utvisning. I utredningsskyldigheten ingår att Migrationsverket och domstolarna måste ta ställning till frågan om bevislättnad enligt principen om tvivelsmålets fördel (Benefit of the Doubt), vilket mycket sällan görs.

Såväl internationella instanser som frivilligorganisationer har påtalat allvarliga fel i utredningarna av skäl som rör sexuell identitet, kön, könsidentitet och könsuttryck samt religion och ateism. Ett strukturellt problem hos Migrationsverket är att beslutsfattare genomför tillförlitlighetsbedömningar av asylberättelser med kriterier som saknar vetenskapligt stöd. Exempel på detta är föreställningar om kultur, kriterier om ”andrahandsuppgifter”, ”spekulation” och “brist på subjektiv rädsla”. En återkommande kritik är att barnspecifika asylskäl förbises.

Metoderna för svåra bedömningar av trovärdighet och tillförlitlighet har utretts och det finns kunskaper om detta inom Migrationsverket. Men praktiken visar att tillförlitligheten i de skyddssökandes berättelser fortfarande bedöms spekulativt eller slentrianmässigt. I forskningen beskrivs myndigheternas bemötande som en ”misstroendekultur”, vilken har anknytning till samhällsdebatten under den aktuella tidsperioden. En misstroendekultur kan även spela in i hanteringen av åldersbedömningar.

Det finns erfarenheter och forskning om hur traumatiserade människor ska bemötas och hur deras skyddsbehov behöver utredas. Det finns även vägledning för migrationshandläggare, men det är inte alltid kunskapen finns hos den enskilde handläggaren. När kompetensen saknas kan det bidra till att särskilt sårbara personer får svårt att bevisa sitt behov av skydd och felaktigt får utvisningsbeslut. Det är särskilt allvarligt när kunskapen brister hos Migrationsverket och migrationsdomstolarna eller hos vårdpersonal om tortyr och dess konsekvenser för individer och om dokumentation av tortyrskador.

I de fall barns asylansökningar bedöms utan medverkan av personal med kompetens för detta – eller utan att barnets skäl utreds över huvud taget – leder det på motsvarande sätt till att barnets asylskäl inte kommer fram.

Även om upprepade och överlappande rättssäkerhetsbrister har stor betydelse och debatten just nu fokuserar på detta, vilket gör att kommittén måste hantera frågan, vill Asylkommissionen understryka att detta inte är hela bilden av Sveriges flyktingmottagande. Hundratusentals flyktingar från olika perioder har skapat sig en framtid i Sverige och bidrar nu i samhället. Det finns fortfarande ett starkt folkligt stöd för att Sverige ska ha en human asylpolitik.

Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:

● Kommittén ska analysera kritiken mot brister i utredningsskyldigheten inklusive principen om tvivelsmålets fördel, särskilt vad rör utredningar av asylskäl som hänger samman med skyddssökandes ålder/underårighet, psykisk hälsa, religion, könstillhörighet eller sexuella identitet, samt återkomma med förslag till åtgärder eller fortsatt utredning.
● Kommittén ska föreslå åtgärder för att stärka barn- och kulturkompetens i utredningarna och säkerställa att barns asylskäl utreds så att barns upplevelser av trauma utifrån deras situation och utveckling kan beaktas.
● Kommittén ska analysera Migrationsöverdomstolens funktion som vägledande instans, Migrationsverkets roll i praxisbildningen samt tillämpningen av rätten till muntlighet i migrationsdomstolarna samt återkomma med förslag till åtgärder som stärker rättssäkerheten för den skyddssökande.
● Kommittén ska utreda bristerna rörande bedömningar av tillförlitlighet, information till asylsökande och kompetensen hos offentliga biträden samt återkomma med förslag till åtgärder.
● Kommittén ska återkomma med förslag till lagstiftning som innebär presumtion för uppehållstillstånd efter viss handläggningstid. Tidsgränsen ska sättas lägre för barn. Kommittén ska även utforma förslag till övergångsregel som innebär möjlighet till uppehållstillstånd för personer med utvisningsbeslut som inte kunnat verkställas.

Anna Lundberg och Sanna Vestin, på basis av Asylkommissionens skuggdirektiv

Det är inte försent. Regeringen skulle kunna ge kommittén nya uppdrag eller utnyttja remisstiden till att ta fram det underlag som saknas. Gör om och gör rätt!

Familjeliv eller flyktingfördelning? – Om MiÖD, Dublinförordningen och rätten till ett effektivt rättsmedel

GÄSTBLOGG

Karin Åberg är doktorand i internationell rätt vid Göteborgs Universitet och forskar på hur europeisk migrationsrätt samspelar med nationell säkerhet och humanitära värderingar. Hon är även samarbetsjurist i Sverige till den tyska organisationen Equal Rights Beyond Borders, som ger juridisk rådgivning och företräder flyktingar i Aten och på Chios. Via Equal Rights Beyond Border var Karin Åberg ombud i fallet MIG 2020:4.

I efterdyningarna av den så kallade ’flyktingkrisen’ 2015 introducerade EU-kommissionen ett flertal nya lagstiftningar och arbetssätt som syftade till att stävja situationen och förhindra dess upprepning. Vissa av dessa var specifikt inriktade på att stoppa asylsökande från att resa vidare inom Europa, förbi de länder de först anlände till. Till exempel introducerades s k ’hotspots’, en geografisk begränsning på vissa grekiska och italienska öar som innebar att de asylsökande inte får resa vidare till fastlandet.[1] Istället ska som huvudregel hela asylprocessen genomföras på öarna.

Ifall man fastnar på en av öarna är ett av de få sätten att ta sig vidare att ansöka om ’övertagande’ (eng: take charge request) under Dublinförordningen.[2] Till skillnad från ’överföring(eng: take back request), som är när en asylsökande person riskerar att bli tillbakaskickad till ett land där hen tidigare har varit, handlar övertagande om asylsökande som har rätt att få sina ansökningar prövade i ett land de inte har passerat eller sökt asyl i, t ex för att man har besökt landet innan eller har en familjemedlem där. Istället för att skickas från Sverige till Grekland kan man alltså skickas från Grekland till Sverige. Sverige mottar varje år ca 7-800 begäran om övertagande, varav ca hälften accepteras.[3] Processen kring övertaganden präglas av en stor osäkerhet, inte minst för att det, till skillnad från vid överföringar, saknas en tydligt lagstadgad rätt att överklaga beslut.[4] Organisationer som arbetar med juridiskt stöd på de grekiska öarna har därför under de senaste åren drivit frågan om rätten att överklaga övertagande-beslut i flertalet europeiska länder. I februari 2020 kom den första prejudicerande domen från Sverige.

MIG 2020:4 rörde en ung afghansk man, SM, vars fru hade flyktingstatus i Sverige, medan han själv hade sökt asyl i Grekland. Frun hade kort efter äktenskapet kommit till Sverige som kvotflykting, men SM hade inte inkluderats eftersom de ännu inte var gifta när frun intervjuades av svenska myndigheter, sex månader innan hennes flytt. När mannen ansökte om att få sin asylansökan prövad i Sverige nekades detta eftersom äktenskapets äkthet ifrågasattes. Han ansökte om omprövning av beslutet ett flertal gånger men fick samma besked, trots att allt mer bevisning bifogades som stöd för äktenskapet. Han ville därför försöka överklaga.

Dublinförordningen ställer varken upp någon rättighet för asylsökande att överklaga ett nekat beslut om övertagande eller något hinder för detta. Den reglering som återfinns i Artikel 27.1 Dublinförordningen (’En sökande eller annan person som avses i Artikel 18.1.c eller d ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller det beslut om överföring’) har normalt inte ansetts tillämpbar på framställningar av övertaganden. Varken formuleringen av Artikel 27 Dublinförordningen eller av någon annan av förordningens artiklar antyder dock att detta skulle vara det enda juridiska skydd som uppställs i relation till Dublinförordningen.

Att besluten inte är möjliga att överklaga har två primära effekter. För det första leder det, som med många icke-överklagbara beslut, till en godtycklighet i beslutsfattandet. Vi som har arbetat vid EU:s yttre gräns har fått höra många olika förklaringar till att överföringar nekas av mottagarlandet, som att ’Grekland tar inte sitt ansvar, då tänker inte vi ta vårt’, eller att läkarrapporter förkastas eftersom ’Har man klarat att ta sig till Europa kan man inte vara så sjuk’. Det här gäller även den grekiska Dublinenheten, som kan välja själva om de vill skicka iväg en förfrågan om överföring eller inte. Man har till exempel satt i system att inte överföra föräldrar och syskon till barn som skickats iväg till andra EU-länder av sina föräldrar. Detta görs i all välmening, för att förhindra att barn utsätts för människosmuggling, men har effekten att familjer hålls åtskilda i olika länder över mycket lång tid. Den andra effekten är kopplad till flyktingfrågans politiska laddning. Efter 2015 arbetade vissa länder för att ett kvotsystem för flyktingar skulle införas inom EU. När ett sådant inte skapades verkar vissa länder ha gått över till att istället fördela asylsökande mellan sig via Dublin-ansökningar. Ett sådant exempel var det ’administrativa avtal’ mellan Grekland och Tyskland som upprättades i hemlighet i augusti 2018, innan det läckte ut och förbjöds av domstol.[5] I den här hanteringen ses asylsökande enbart som volymer, och inte som individer med rättigheter som ska tillgodoses genom bl a Dublinförordningen.

Frågan om rätten att överklaga övertagande-beslut har ännu inte varit uppe för prövning i EU-domstolen. I Storbritannien har frågan tolkats av UK Upper Tribunal samt Court of Appeal, och i Tyskland har den prövats av ett flertal underrätter. Samtliga har, genom att tolka Dublinförordningen mot bakgrund av skyddet för grundläggande rättigheter i EU:s konstitution, funnit att det föreligger en rätt att överklaga beslut om övertagande i fall som berör familjeåterförening.[6] Argumentationens kärna ligger i Artikel 47 i EU:s stadga för de grundläggande rättigheterna.[7] Enligt artikeln ska ’[v]ar och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol […]’. I och med artikeln har alla medlemsstater en skyldighet att möjliggöra för enskilda att föra sin talan i domstol i syfte att tillgodogöra sig sina individuella rättigheter.[8] Med ’individuella rättigheter’ menas i det här sammanhanget rättigheter som tjänar individens intressen samt uppnår en tillräcklig nivå av precision.

Dublinförordningen syftar till att fördela ansvar mellan EU-länder enligt specifika kriterier. Då dessa kriterier bland annat baseras på asylsökandes rättigheter under andra rättsakter har asylsökande även en rätt att utkräva att medlemsstater tillämpar förordningen på ett korrekt sätt. EU-domstolen har upprepade gånger bekräftat och förtydligat att Dublinförordningen inte enbart fördelar ansvar mellan stater utan även ger upphov till subjektiva rättigheter för asylsökande.[9]

Detta borde särskilt gälla i fall som detta, när det kriterium som ska prövas är grundat i rätten till familjeliv, som är en grundläggande rättighet under Artikel 7 EU-stadgan och Artikel 8 Europakonventionen.[10] Detta följer EU-domstolens resonemang när rätten att överklaga överföranden kom, vilket var kopplat till en annan mänsklig rättighet; principen om non-refoulement.[11] Med andra ord finns det inte nödvändigtvis någon rättighet att överklaga beslut om övertagande när denna sker på grund av att asylsökande t ex har visum till ett land.[12] Däremot när en grundläggande eller mänsklig rättighet riskerar att kränkas så ställs det högre krav på det processuella skyddet, vilket följer både av Artikel 47 Stadgan, men även av Europadomstolens praxis.[13] Att någon uttalad rätt att överklaga övertagande-beslut saknas i Dublinförordningen saknar relevans, eftersom Stadgan utgör primärrätt och Dublinförordningen sekundärrätt.

I MIG 2020:4 resonerar MiÖD kring de bestämmelser och rättsfall som behandlar rätten att överklaga ett beslut om överföringar, och drar slutsatsen att dessa inte är tillämpliga på övertaganden. Vidare finner domstolen, utan längre resonemang att:

’[e]tt beslut att inte samtycka till att ta över ansvaret för en asylsökande berör vidare i första hand de inblandade staterna och inte den enskilde direkt på ett sådant sätt att det skulle kunna vara fråga om en kränkning av dennes unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter.’

Detta resonemang för tankarna till hur staterna länge resonerade kring överföringar, och som EU-domstolen underkände på grund av principen om non-refoulement i Abdullahi-fallet. MiÖD går tyvärr inte in på frågan om huruvida rätten till familjeliv berörs vid övertaganden under Dublinförordningen utan nöjer sig med att konstatera att lagstiftning och praxis hittills enbart explicit har rört överföringar.

MiÖD finner även, i vanlig ordning, att ’frågan om hur den gemenskapsrättsliga regleringen som aktualiseras i målet ska tolkas är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel om dess innebörd.’ Trots att fallet utgör det första överrättsfallet som går emot den europeiska trenden, finner MiÖD ingen anledning till att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Detta höjer incitamenten för att hänvisa frågan till EU-domstolen för andra länders domstolar, men för asylsökande som vill överklaga sina övertagande-beslut från Sverige stängs dörren för ett tag framöver.

Sammanfattningsvis lämnar MIG 2020:4 en del att önska avseende rättssäkerhet. Trots att flera av Dublinförordningens artiklar, bl a de som rör familjeåterförening, etablerar skyldigheter snarare än möjligheter för EU:s medlemsstater saknas även i fortsättningen alternativet att få sina anspråk prövade av domstol. Detta skapar en sårbarhet i systemet, då flera juridiska ombud vittnar om godtycklighet och erfarenheter från andra länder visar hur flyktingar allt oftare blir ett medel i politiska förhandlingar.[14] Istället för att ta det säkra före det osäkra och trygga tillgången till en grundläggande rättighet för en utsatt grupp, väljer man istället att låta en otillräcklig hantering av frågan att fortgå.

[1] European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: A European Agenda on Migration COM (2015) 240 final, av den 13 Maj 2015.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat [2013] OJ L 180 (härefter ’Dublinförordningen’).

[3] Eurostat, ’Dublin statistics in countries responsible for asylum application’ [2019] tillgänglig på https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Dublin_statistics_on_countries_responsible_for_asylum_application.

[4] Domstolens dom (stora avdelningen) den 7 juni 2016, Ghezelbash C-63/15, ECLI:EU:C:2016:409.

[5] Se Stathis Poularakis, ‘The Case of the Administrative Arrangement between Greece and Germany: A tale of “paraDublin activity”?’ [2018], tillgänglig på http://www.asylumlawdatabase.eu/en/journal/case-administrativearrangement-between-greece-and-germany-tale-%E2%80%9Cparadublin-activity%E2%80%9D.

[6] Från Storbritannien: R (ZT (Syria) & Others) v Secretary of State for the Home Department EWCA Civ 810, Court of Appeal, August 2016; MS v SSHD, JR/9682/2017, Upper Tribunal, July 2018; MK, IK and HK v Secretary of State for the Home Department JR/2471/2016. Se även R v Secretary of State for the Home Department [2018] UKUT 297; [2019] UKUT 66; samt [2019] UKUT 9.  Från Tyskland:  VG Münster, 20.12.2018, 2 L 989/18.A; VG Potsdam, 25.09.2018, 11 L 751/18.A VG Arnsberg, 09.04.2019, 1 L 1977/18.A; VG Frankfurt a.M., 27. 05.2019, 10 L 34/19.F.A; VG Lüneburg, 08.07.2019, 8 B 111/19; VG Hannover, 09.08.2019, 2 B 3013/19; VG Berlin, 15.03.2019, VG 23 L 706.18 A; VG Trier, 27.03.2019, 7 L 1027119.TR; VG Ansbach, 02.07.2019, AN 18 E 19.50459; VG Münster, Beschluss vom 06.05.2019, 2 L 392/19.A; VG Wiesbaden, 25.04.2019, 4 L 478/19.WI.A; VG Berlin, 18.06.2019, VG 23 L 317.19 A; VG Berlin, 04.07.2019, VG 37 L 277.19 A; VG Karlsruhe, 30.07.2019, A 1 K 4345/19; VG Stuttgart, 14.08.2019, A.3 K2257/19; VG Weimar, 03.09.2019, 2 E 1204/19.

[7] Se även skäl 19 Dublinförordningen.

[8] Jfr Domstolens dom (stora avdelningen) den 13 mars 2007, Unibet C-432/05, ECLI:EU:C:2007:163.

[9] Se bl a Domstolens dom (stora avdelningen) av 7 juni 2016, Karim C-155/15, ECLI:EU:C:2016:410; Ghezelbash C-63/15; Domstolens dom (stora avdelningen) av 26 juli 2017, Mengesteab C-670/16, ECLI:EU:C:2017:587; Domstolens dom (stora avdelningen) av 25 oktober 2017, Shiri C-201/16, ECLI:EU:C:2017:805.

[10] Se skäl 14, 15 och 17 Dublinförordningen.

[11] Domstolens dom (stora avdelningen) den 10 december 2013, Abdullahi C-394/12, ECLI:EU:C:2013:813.

[12] Artikel 12 Dublinförordningen.

[13] Se till exempel Europadomstolen, Senigo Longue m fl mot Frankrike, nr 19113/09, dom meddelad den 10 juli 2014.

[14] Även EU-Turkiet avtalet är ett exempel på detta.

Den tillfälliga lagens konsekvenser måste utredas – del 2

 

I direktiven till migrationskommittén står följande: ”Det svenska asylsystemet ska vara rättssäkert och bygga på individuell prövning. (…) Reglerna måste vara förutsägbara och tydliga.” Denna föresats behöver understrykas och därför har Asylkommissionen i sitt skuggdirektiv formulerat flera tilläggsuppdrag till den parlamentariska kommittén. Bland annat behöver konsekvenserna av de senaste årens lagändringar analyseras och vägas in i kommande lagstiftning. En sanningskommission bör tillsättas för att utreda hur barn som sökt asyl utan vårdnadshavare har bemötts.

Omfattande ny lagstiftning de senaste åren, i kombination med nya tolkningar av Migrationsverket och domstolarna samt långa handläggningstider, har lett till en mer oförutsägbar asylprocedur i Sverige. Detta innebär för enskilda allvarliga rättsförluster, vilka till stora delar är oåterkalleliga på grund av tidens gång, och att de sökande lämnar landet eller på annat sätt förlorar kontakt med myndigheterna.

Det är betecknande för migrationsrätten att de mest berörda är uteslutna från möjligheterna att utforma och påverka reglerna. Detta gör konsekvensanalyser och asylrättsliga åtaganden vid ny lagstiftning desto viktigare. Den konsekvensanalys som kommittén ska göra av tidigare lagstiftning och sina egna förslag måste ta utgångspunkt i asylsökandes perspektiv. Detta är nödvändigt för att förstå lagstiftningens faktiska effekter och undvika att upprepa tidigare misstag.

Ett allvarligt problem är de diskriminerande effekter som senare års lagändringar har fått. Ett exempel är ändringar i lagen om mottagande av asylsökande (LMA) om indraget ekonomiskt stöd vilken lett till att tidigare asylsökande blir ekonomiskt utblottade, bland annat genom förstärkta beroendeförhållanden på arbetsmarknaden. Även myndigheter har varit kritiska då lagändringen för med sig minskad kontakt med de berörda personerna, och det har visat sig svårt att i praktiken få tillgång till vård man har rätt till.

Ett annat exempel på strukturell diskriminering är försörjningskravet för att få återförenas med sin familj inneburit diskriminering utifrån funktionsvariation, ålder, inkomst och hälsotillstånd. Detta trots uttalanden i enskilda fall från FN-kommittén om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Att hbtq+-personer och andra grupper diskrimineras genom reglerna för familjeåterförening är ytterligare exempel, liksom att kvinnor generellt är mer utsatta på grund av lägre löner.  

De snabba förändringar av lagar och förordningar som skett både på asylområdet och inom välfärdssektorn kännetecknas av godtyckliga gränsdragningar och svåruppnåeliga villkor som står i skarp kontrast till asylrättsliga principer. Detta gäller i flera sammanhang, men de barn som sökt skydd på egen hand har drabbats särskilt hårt, vilket också lett till internationell kritik.

Samtidigt har kriminalisering av solidaritetshandlingar med migranter, i Sverige och andra europeiska länder, blivit vanligare. I kombination med polisens utökade befogenheter i samband med utvisningar har detta lett till ökad otrygghet för både skyddssökande och deras stödnätverk. Rapporter om polisens rasprofilering, att arbetsplatskontroller utnyttjas för gripanden i ökad utsträckning och att polisen vänder sig till välfärdsinstitutioner som socialtjänsten i sitt sökande efter papperslösa har ökat otryggheten och undergräver förtroendet för rättsväsendet och välfärdsinstitutioner.

Ett specifikt område som behöver granskas är regelverket för uppehållstillstånd på grund av gymnasiestudier och dess tillämpning. Efterhandsbedömning av vandel och av vilka utbildningsprogram eller arbeten som anses tillståndsgrundande har exempelvis lett till utvisningar av personer som har gjort sitt bästa för att utbilda sig, arbeta och i övrigt följa svenska regelverk. Att gymnasiereglerna är exceptionellt svårbegripliga även för jurister är i sig ett rättssäkerhetsproblem. Det har visat sig i bland annat skiljaktiga tolkningar.

Granskningen måste även omfatta bakgrunden till gymnasiereglerna, eftersom dessa i sig själva utgör en slags kompensation för brister i asylprocessen. Vilka turer och förändringar i bemötande, mottagande och bedömning av asylsökande barn och unga ledde fram till att en majoritet i riksdagen var beredda att fatta beslut om kompensatorisk lagstiftning, två gånger? Den så kallade ”nya gymnasielagen” motiverades av regeringen med att många ungdomar efter lång handläggningstid hade kommit att prövas enligt den tillfälliga lagen, trots att de sökt asyl som barn och därmed enligt uttryckligt löfte från regeringen skulle ha undantagits. Men de begränsningar i möjligheterna att få uppehållstillstånd som har drabbat denna grupp har främst haft sin grund i Migrationsverkets ändrade praxis och andra regleringar, och beror alltså inte på vilka som kom att bedömas enligt den tillfälliga lagen. Gymnasielagens urval blev därför godtyckligt, eftersom andra ungdomar som befann sig i precis samma situation inte omfattades.

Samtidiga ändringar i asyl- och mottaganderegler genomfördes utan konsekvensbedömning. Det har fört med sig att många tonåringar har stängts ute från boenden, flyttats utan förvarning och förlorat skolplatser, blivit av med stödpersoner med mera, ofta medan de ännu har väntat på slutligt beslut i sitt asylärende. Hanteringen har även inneburit en utmaning för professionella inom socialtjänsten som begränsats i sitt arbete och uppdrag att beakta barns bästa.

Ett annat exempel som bör inkluderas i analysen av konsekvenser för människor som sökt skydd i Sverige är frågan om åldersbedömningar. Europadomstolen och FN:s barnrättskommitté har understrukit vikten av att barns åldersuppgift handläggs skyndsamt, rättvist och i god tro. Olika metoder för åldersbedömningar har använts, från äldre versioner av röntgenundersökningar över de omregistreringar av ålder som under en period gjordes helt utan motivering eller undersökning till den nuvarande starkt ifrågasatta magnetröntgenmetoden. Dessa mer eller mindre ovetenskapliga metoder i kombination med att den muntliga utsagan och andra underlag sällan beaktas har lett till rättsosäkra utvisningsbeslut av flera tusen personer. En alltför begränsad hänsyn har tagits till barns individuella förutsättningar, inklusive personlig, familjemässig och kulturell bakgrund och historia, att presentera bevisning för sin identitet och skyddsbehov. Sverige har brustit i sin utredningsskyldighet bland annat genom att bortse från principen om tvivelsmålets fördel. Det är sammantaget väl belagt att ungdomar som kommit till Sverige som barn och sökt skydd på egen hand har fått en behandling som strider mot grundläggande rättsprinciper om legalitet, legitimitet och proportionalitet. Därför ska regeringen initiera en sanningskommission för upprättelse och ansvarsutkrävande, för att med vetenskapliga metoder klarlägga hur just denna grupp har behandlats.

Den tillfälliga lagens villkor för rätt till uppehållstillstånd och rätt till familjeliv är områden vars konsekvenser behöver analyseras. Ett exempel är att permanent uppehållstillstånd för skyddsbehövande villkoras av anställningsbarhet. Villkor för familjeåterförening med avseende på vilken typ av uppehållstillstånd familjemedlemmen i Sverige har, när familjen bildades och vilka familjemedlemmar som räknas har fått dramatiska konsekvenser för familjer som hålls isär för oöverskådlig tid. Mest omfattande var hindret för alternativt skyddsbehövande (till exempel krigsflyktingar) att få återförenas med sina familjer. Just den regeln upphävdes i juli 2019. Ett återinförande skulle göra Sverige till ett av de länder i EU där det blir svårast att återförenas med sin familj.

Idag finns kunskap om negativa effekter av den tillfälliga lagen för individernas anknytning, utbildning, rehabilitering och inte minst barns mående. Mycket allvarliga konsekvenser för patienter med svåra sjukdomar har också uppstått, då läkare varit förhindrade att utföra nödvändiga ingrepp på grund av att patienten endast har tidsbegränsat uppehållstillstånd och Migrationsverket inte har sett något utrymme inom den tillfälliga lagen att bevilja permanent tillstånd. Flera dödsfall har inträffat på grund av detta. I förlängningen skulle en sådan lagstiftning leda till att allt fler invånare utestängs från avancerad sjukvård.

Barn får idag utvisningsbeslut trots stark anknytning till Sverige, vilket strider mot det allmänna rättsmedvetandet och splittrar familjer. Detta på grund av att ömmande omständigheter i sig aldrig räcker för uppehållstillstånd, enligt den tillfälliga lagen. Ribban var redan tidigare mycket hög. Den tillfälliga lagen har även lett till att fler svårt sjuka och funktionsnedsatta barn utvisas. Dessa konsekvenser var kända när den tillfälliga lagen antogs och motiverades även de av att antalet asylsökande måste minskas. Den ordning som nu valts med tillfälliga uppehållstillstånd skapar en sårbarhet på arbetsmarknaden genom att länka asyllagstiftning till arbetsrätt/villkor. Den har också visat sig ha negativa konsekvenser för jämlik hälsa.

Ur Asylkommissionens skuggdirektiv, uppdrag till den parlamentariska kommittén:

1. Kommittén ska analysera konsekvenserna av lagändringarna 2016–2017 och efterföljande ändringar av myndigheternas riktlinjer inom asylområdet och välfärden och lägga denna analys till grund för sina lagförslag.
2. Kommittén ska återkomma med förslag att tillsätta en sanningskommission som ska granska hur barn som sökt asyl i Sverige utan vårdnadshavare har bemötts, inklusive en särskild granskning av konsekvenserna av medicinska åldersbedömningar.
3. Mot bakgrund av erfarenheterna av den tillfälliga lagens konsekvenser ska kommittén återkomma med förslag till lagstiftning som innebär att uppehållstillstånd som huvudregel ska vara permanenta för skyddsbehövande.
4. Mot bakgrund av erfarenheterna av den tillfälliga lagens konsekvenser ska kommittén återkomma med förslag till lagstiftning som ger ett större utrymme för permanent uppehållstillstånd på grund av ömmande skäl.
5. Kommittén ska även överväga förslag till ett generellt system för ansvarsutkrävande eller föreslå fortsatt utredning.

Av Anna Lundberg och Sanna Vestin, baserat på Asylkommissionens skuggdirektiv. I skuggdirektivet finns närmare 200 referenser till studier, rapporter och ett urval av rättsfall i internationella organ.